II SA/Po 534/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. i B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. K. i B. K. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprzeciw R. K. i B. K. dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Kolegium lub SKO) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] (Wójt) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy trzech hal magazynowo-biurowych z funkcją handlową i z komunikacją wewnętrzną oraz parkingiem przewidzianych do realizacji na działce [...] w [...], gm. [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wniesienie sprzeciwu poprzedziły następujące okoliczności. [...] kwietnia 2018 r. R. K. i B. K. wystąpili do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy na ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzenia postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem Wójt decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek odwołania B. A. [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...] czerwca 2019 r. ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną wraz z jej wynikami. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. A.. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) uchyliło decyzję Wójta [...] stycznia 2020 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia SKO rozpoczęło od stwierdzenia, że nadal aktualne pozostają wskazania zawarte w poprzedniej decyzji kasacyjnej. Wedle Kolegium wyjaśnienia wymaga kwestia frontu działki, a co za tym idzie wyznaczenia obszaru analizowanego i prawidłowości dokonanych ustaleń. Organ podał definicje frontu działki określoną w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), by następnie wskazać, że we wniosku podano, iż dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną. Z kolei w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawca podał, że front działki znajduje się od ul. [...] (...), natomiast budynki będą posiadały wjazd i wejście od drogi wewnętrznej (...) droga wewnętrzna nie będzie wydzielana." Zdaniem Kolegium powyższe budzi nadal wątpliwości co do treści wniosku. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt powinien ponownie ocenić wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyż determinuje on dalsze działania w sprawie. Ponadto Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że wniosek nie czyni zadość wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp) w zakresie wykazania istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Zdaniem SKO, znajdujące się w aktach sprawy zapewnienie dot. energii elektrycznej to kopia dokumentu, które dodatkowo utraciło ważność. Kolegium przyznało, że w aktach jest pismo informujące o zakończeniu budowy przyłącza, lecz to również jest kopia. Nadto dotyczy ono 2 hal magazynowych. Również w aktach jest kopia warunków technicznych co do podłączenia działki do sieci wodociągowej (dot. 5 hal). Kolegium stanęło na stanowisku, że nieuwierzytelniona kopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału. Dodało, że Wójt nie odniósł się też do przewidzianej we wniosku lokalizacji szamba. Nadto zdaniem SKO, treść decyzji I-instancyjnej nie daje w świetle § 4-8 rozporządzenia podstaw do określenia parametrów planowanej inwestycji w sposób jednoznaczny, umożliwiający pełne ich zrozumienie. Nadal nie ma w zestawieniu tabelarycznym części tekstowej precyzyjnego odniesienia do § 8 rozporządzenia. Ponadto brak jest precyzyjnej informacji o powierzchni sprzedaży, chociaż - jak wskazało Kolegium – we wniosku inwestor podał, że powierzchnia biurowo-handlowa będzie wynosić 20% powierzchni każdej hali. Kolegium uznało, że dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów niż średnie parametry w obszarze analizowanym, jednak należy to w analizie urbanistycznej w sposób szczególny uzasadnić. Kolegium przypomniało treść art. 107 § 3 Kpa. Reasumując SKO wskazało, że naruszenie przez Wójta przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wyjaśniło, że konwalidowanie wadliwego postępowania I instancji w świetle opisanych uchybień naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Naruszenie bowiem przepisów Kpa co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa tj. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W sprzeciwie od powyższej decyzji R. K. i B. K. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne uchylenie decyzji organu I instancji zgodnej z prawem, - przepisów upzp, zwłaszcza art. 61, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaszły podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji I-instancyjnej, - art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, - art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego skutkującego brakiem rozpoznania sprawy co do istoty. Sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty sprzeciwu, dodając zarzut naruszenie przez Kolegium art. 136 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Należy wyjaśnić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a Ppsa w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. W myśl art. 64d § 1 Ppsa sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej, Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Organ w przeważającej części, poza przytoczeniem stanowiska judykatury, skupił się na kilku dostrzeżonych uchybieniach organu I instancji, a mianowicie: ustalenia frontu działki, a w rezultacie wyznaczenia obszaru analizowanego i prawidłowości przyjętych ustaleń (parametrów), wykazania istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu z uwagi na złożeniu przez inwestorów dokumentów dot. uzgodnień w formie kopii, bądź utraty ważności promesy, braku w zestawieniu tabelarycznym części tekstowej precyzyjnego odniesienia do § 8 rozporządzenia, braku precyzyjnej informacji o powierzchni sprzedaży w planowanych halach, niewyjaśnieniu wyznaczenia dla inwestycji parametrów innych niż średnie w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, dostrzeżone przez Kolegium uchybienia nie obligowały tego organu do przekazywania sprawy ponownie (i to po raz wtóry) Wójtowi. Wbrew stanowisku organu odwoławczego możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego z powołaniem na art. 136 Kpa. Po pierwsze brak było przeszkód, a jeśli były, Kolegium nie ujawniło ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, by organ odwoławczy rozwiązał swe wątpliwości co do przyjętego frontu działki objętego inwestycją. Tymczasem organ ograniczył się do stwierdzenia rozbieżności stanowisk inwestorów przyjętych we wniosku i piśmie z [...] sierpnia 2018 r. W sytuacji, gdy inaczej aniżeli organ I instancji, Kolegium miało wątpliwości co do określenia frontu działki inwestycyjnej w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, mogło w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zwrócić się o sprecyzowanie stanowiska przez wnioskodawców. To zaś mogło uczynić zbędnym kwestionowanie całości ustaleń przyjętych w sporządzonej przez organ I instancji, a kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, analizy urbanistycznej. Po wtóre Sąd nie widzi również przeszkód, by [...] nie chcąc przyjąć jako dowód kopii dokumentów potwierdzających spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp (uzbrojenie terenu inwestycji) zwróciło się do inwestorów o ich uwierzytelnione kopie, bądź oryginały. Podobnie mogło uczynić w zakresie promesy gestora sieci, która z uwagi na upływ czasu związany z prowadzeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, utraciła swą ważność. Sądowi trudno zaś odnieść się do lakonicznego stwierdzenia Kolegium o "braku odniesienia co do przewidzianej we wniosku lokalizacji szamba". Organ nie wyjaśnił bowiem, jak jest ku temu podstawa prawna i jego oczekiwania względem inwestorów i organu I instancji. Za niespełniające wymagań przepisu art. 138 § 2 Kpa należy również uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. Kolegium ograniczyło się do wspomnienia o braku w zestawieniu tabelarycznym części tekstowej precyzyjnego odniesienia do § 8 rozporządzenia, a następnie o niewyjaśnieniu wyznaczenia dla inwestycji parametrów innych niż średnie w obszarze analizowanym. Nie odniosło się przy tym zarówno do poszczególnych przepisów prawa (upzp i rozporządzenia), jak do poszczególnych ustaleń analizy urbanistycznej, której znalazły odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach Kpa, jak i upzp ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza – w skrajnych przypadkach – nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zebrana w sprawie dokumentacja, a w szczególności powtórna analiza urbanistyczna wraz z jej wynikami przedstawia szczegółowo obraz zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji. Analiza ta stanowić może podstawę do poczynienia rozważań merytorycznych dotyczących sprawy w zakresie przesłanek z art. 61 upzp. Sąd nie odmawia Kolegium uprawnienia do krytycznej oceny materiału dowodowego, jednakże zanim organ odwoławczy zdecyduje się wydać decyzję kasacyjną, powinien rozważyć, czy materiał ten nie może zostać uzupełniony na podstawie w art. 136 Kpa. Reasumując powyższy wywód podkreślić należy, że Kolegium dysponowało stosunkowo szczegółową, powtórzoną z uwagi na uprzednie uwagi, analizą urbanistyczną sporządzoną na etapie postępowania przed Wójtem. Organ odwoławczy zdyskredytował ten dokument zasadniczo tylko z tego powodu, że miał wątpliwości co do określenia przez inwestorów frontu działki oraz rzekomym (choć nie wyjaśnionym przez Kolegium) braku w zestawieniu tabelarycznym części tekstowej analizy precyzyjnego odniesienia do § 8 rozporządzenia (tj. kwestii geometrii dachu). Sąd odnosząc się tylko do tej ostatniej kwestii pragnie wskazać, że zapisy w tym zakresie znajdują się w analizie zarówno w jej warstwie tekstowej, jak i tabelarycznej. Odnośnie zaś przyjętych przez organ I instancji odstępstw od średnich parametrów dla zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie (w zależności od parametru – w obszarze analizowanym, względnie na działce sąsiedniej) Sąd wyjaśnia, że zostały one zawarte szczegółowo w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji Wójta z [...] stycznia 2020 r., lecz Kolegium się do nich nie odniosło. Trudno zatem przyjąć, że postępowanie organu I instancji w tym zakresie wymaga powtórzenia, skoro organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie ustosunkował się do argumentacji organu I instancji. Zdaniem Sądu okoliczności powołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności trudno doszukać się przeciwwskazań dla skorzystania przez Kolegium z kompetencji określonej w art. 136 § 1 Kpa poprzez ewentualne zlecenie Wójtowi uzupełnienia analizy urbanistycznej w części, które w ocenie organu odwoławczego okazały się niewystarczające (choć w tym zakresie wyjaśnienia Kolegium są nazbyt lakoniczne). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora stosunkowo dawno, bo [...] kwietnia 2018 r., a do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Wójta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie ponad dwóch lat inwestorzy nadal nie otrzymali ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie prawnej możliwości realizacji planowanego zamierzenia. Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium powinno rozpoznać merytorycznie niniejszą sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...] w [...], gm. [...]. W razie, gdyby Kolegium doszło do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, może ono zlecić Wójtowi jego uzupełnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd przyznał zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 Ppsa.