II SA/Po 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 z późn. zm., zwane dalej: ustawa) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: skarżąca; spółka) uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2019 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1MW, z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], obręb [...] (zwane dalej odpowiednio: warunki zabudowy; inwestycja; farma; działka nr [...]). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znak [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ wywodził również, że farmy fotowoltaiczne są obiektami produkującymi energię elektryczną. Wnioskowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi - polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznych - klasyfikowana jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako zabudowa przemysłowa. Zatem, w ocenie organu, należy przyjąć, że w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego typu obiekty tworzą zabudowę produkcyjną, dla której wymagane jest spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa". Powołując się na stanowisko wyrażone m.in. w wydanym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – sygn. akt SA/Po 877/18 z dnia 29 kwietnia 2019 r. (zwanym dalej: wyrok WSA) organ argumentował, że farmy fotowoltaiczne nie są urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 ustawy. Z uwagi na powyższe, organ doszedł do przekonania, że skoro urządzenia służące do wytwarzania energii - w tym systemy fotowoltaiczne - nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do nich zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ustawy, co oznacza, że inwestycję należy rozpatrywać w kontekście wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1, tj. wymogu kontynuacji funkcji. Kolejno organ podniósł, że dokonana analiza kontynuacji funkcji, parametrów, cech i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych wykazała, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - w zakresie kontynuacji funkcji - nie jest spełniony. Ponadto, zdaniem organ I instancji, planowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy, w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy urbanistycznej, średnia wartość tego parametru wynosi 0,35, natomiast intensywność zabudowy po zrealizowaniu planowanej zabudowy wyniesie 0,56. W konsekwencji, wobec niespełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 ustawy), organ uznał za konieczne wydanie decyzji odmownej. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła spółka, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 z późn. zm., zwanego dalej: Rozporządzenie), tj.: - § 9 ust. 1, albowiem w decyzji brak jest części graficznej; - § 9 ust. 3, albowiem część graficzną analizy organ zobowiązany jest sporządzić na kopiach mapy, o której mowa art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii, tymczasem załącznik graficzny do analizy wykonany jest na kopii mapy, która nie zapewnia możliwości odczytania wszystkich elementów istotnych dla sprawy, w tym granic działki, granic użytków, oznaczeń użytków, numerów działek; jakość załącznika nie pozwala na wykonanie jej czytelnej kopii; na załączniku brak jest również oznaczenia organu, prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, do którego kopia mapy została przyjęta; załącznik graficzny do analizy cech i zagospodarowania terenu sporządzony jest na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, co jest niezgodnie z wymaganiami art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy. Wskazując, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2018 poz. 2389 i 2019 poz. 1524, zwanej dalej: ustawa o odnawialnych źródłach energii). Zgodnie z tym przepisem instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Spółka podkreśliła, że przepis art. 61 ust. 3 ustawy uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1524, zwanej dalej: ustawa zmieniająca), a nowe brzmienie przepisu obowiązuje od dnia 29 sierpnia 2019 r. decyzja organu I instancji została zatem wydana pod rządami starego przepisu, natomiast od tego czasu sytuacja prawna uległa zmianie. Według odwołującej spółki, obecnie ustawodawca przesądził, że przepis art. 61 ust. 3 ustawy stosowany jest również do instalacji odnawialnego źródła energii. W konsekwencji planowana inwestycja nie wymaga spełnienia warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-2 ustawy, a więc brak jest podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu właśnie niespełnienia przez zamierzenie inwestycyjne art. 61 ust. 1 pkt 1, czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, zaś organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA (II SA/Po 877/18). SKO zgodziło się z argumentacją decyzji pierwszoinstaancyjnej wskazując, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, co również wskazał organ I instancji w swojej decyzji, planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy, w obszarze analizowanym. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium skonstatowało, że przepis art. 61 ust. 3 ustawy, który przytacza odwołująca, wszedł w życie z dniem 29 sierpnia 2019 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu 23 sierpnia 2019 r., tj. przed wejściem w życie nowego brzmienia tego. W ocenie SKO organ I instancji właściwie zastosował zatem przepisy - obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka podtrzymując w całości stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym uznaniu, że zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji z uwagi na niespełnienie przesłanki pozytywnej wydania decyzji w sytuacji w której skarżąca była zwolniona z jej spełnienia, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 oraz 107 § 3 Kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz art. 138 ust. 1 pkt 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta w sytuacji w której decyzja ta była wadliwa i istniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Spółka domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zasadą w administracyjnym postępowaniu odwoławczym są kompetencje organu odwoławczego obejmujące merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jeśli w dacie orzekania przez ten organ obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które nie uwzględniło aktualnego stanu prawnego, np. znowelizowanego przepisu, organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 Kpa, narusza także przepis art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem zmiany stanu prawnego w toku sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, czy zmiana następuje w toku postępowania I, czy II instancji, wydanie decyzji musi nastąpić z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście kontrolowanej sprawy należy zatem, uwzględniając powyższe rozważania, stwierdzić, że organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Należy wyraźnie podkreślić, że organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że przepisy przejściowe wskazują na inne reguły w tym zakresie. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny. Wskazać nalży, że po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy został zmieniony przepisami ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1524) i zgodnie z jego nowym brzmieniem - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei w myśl przepisu art. 2 pkt 13 przywołanej ustawy, instalacja odnawialnego źródła energii oznacza — instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. W tym miejscu wskazać należy również, że w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. brak jest przepisów przejściowych, co oznacza, że jej przepisy weszły w życie 29 sierpnia 2019 r. W świetle powyższego oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna). Dokonując opisanej wyżej zmiany w zakresie obowiązujących przepisów ustawodawca przeciął spór pojawiający się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powstały na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów w przedmiocie tego czy farmy fotowoltaiczne muszą spełniać m.in. przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Odnotować należy, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, ze unormowania te przesądzają lub nie o wymaganiu, przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych urządzeń infrastruktury technicznej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Rozbieżność wynikała zaś z braku zdefiniowania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, co powodowało konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosowania ich wykładni. Z jednej strony prezentowany był pogląd, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymaga się przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (wyrok NSA z 2017-09-27 II OSK 158/16, wyrok NSA z 2017-06-21 II OSK 2637/15, wyrok NSA z 2012-11-13 II OSK 762/12). Natomiast stosownie do poglądu przeciwnego, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogły być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z 2015-05-29 II OSK 2657/13, wyrok WSA w Szczecinie z 2017-09-07 II SA/Sz 678/17, wyrok WSA w Olsztynie z 2017-06-27 II SA/Ol 381/17). W opinii autora projektu istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto podkreślono, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Wyraźnie wskazano w uzasadnieniu projektu, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wskazano, nowe brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy obowiązuje od dnia 29 sierpnia 2019 r. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję, powinno było stosować art. 61 ust. 3 ustawy w znowelizowanym brzmieniu. W konsekwencji zaniechania w powyższym zakresie, SKO błędnie przyjęło, że skarżąca była zobowiązana do wypełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W opisanych okolicznościach konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu II instancji, co Sąd uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a to z uwagi – jak podnoszono powyżej – na naruszenie tak przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium obowiązane będzie do uwzględnienia wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku, co do przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz kwoty wpisu sądowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości [...] zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).