II SA/Po 530/22

[...] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania M. B., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia 29 marca 2022 r. nr [...] (znak [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. W dniu 13 lipca 2018 r. M. B. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem na działce o nr ewid.[...] w miejscowości P. gm. K.. Po zapoznaniu się z projektem decyzji, w dniu 23 sierpnia 2018 r., M. B. wniósł o zmianę wniosku wskazując, że inwestycja będzie polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty na maszyny i sprzęt rolniczy oraz studni na działce o nr ewid.[...], w ramach zabudowy siedliskowej. Nadto wnioskodawca zmienił parametry inwestycji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości P. gm. K.. SKO decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] (znak [...]) ustalił na rzecz M. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem, wiaty na maszyny oraz studni, w ramach zabudowy siedliskowej, na dz. ewid. [...], w miejscowości P. gm. K.. SKO decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 02 czerwca 2020 r. organ wezwał M. B. do złożenia wyjaśnień w sprawie poprzez konkretne wskazanie czy planowana inwestycja będzie służyć obsłudze prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa oraz czy będzie z nim funkcjonalnie powiązana. Pismem z dnia 28 czerwca 2020 r. M. B. wskazał, że planowana inwestycja nie będzie służyć obsłudze własnego gospodarstwa rolnego ani nie będzie związana z funkcjonowaniem gospodarstwa. Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. M. B. wniósł uzupełnienie wniosku i uwagi do projektu wskazując, że wycofuje swojej wyjaśnienia z dnia 28 czerwca 2020 r. i składa nowe, mianowicie że zamierza wybudować swoją zabudowę w ramach zabudowy siedliskowej i powiązać ją z gospodarstwem, a dotychczasowa zabudowa zostanie podzielona. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy. SKO decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy. SKO decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr [...] (znak [...]) ponownie odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy. SKO decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 29 marca 2022 r. nr [...] (znak [...]) ponownie odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem, wiaty na maszyny oraz studni, w ramach zabudowy siedliskowej, na dz. ewid. [...], w miejscowości P. gm. K.. Od decyzji odwołał się M. B.. Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia 29 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji SKO, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż w sytuacji gdy inwestor planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p."), którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Następnie wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Organ zaznaczył, iż wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem (zwanego zasadą dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe wynika wprost z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że warunkiem jego zastosowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię, tzn. jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. Aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 866/12, dost. W bazie orzeczeń NSA dalej - CBOSA). Organ zaznaczył, iż w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 195/15, CBOSA). Organ I instancji ustalił - na podstawie danych z sytemu podatkowego, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. wynosi [...] ha, a M. B. posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. W toku postępowania D. S. informował, że Pan B. posiada istniejące już gospodarstwo rolne- siedlisko w miejscowości P. na dz. nr ewid. [...], [...]. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r. M. B. wskazał, że "obecne zabudowania chcę zostawić synowi". Pismem z dnia 28 czerwca 2020 r. M. B. wskazał, że planowana inwestycja nie będzie służyć obsłudze własnego gospodarstwa rolnego ani nie będzie związana z funkcjonowaniem gospodarstwa. SKO zwróciło uwagę, że odwołujący pismem z dnia 27 lipca 2020 r. wniósł uzupełnienie wniosku i uwagi do projektu wskazując, że wycofuje swojej wyjaśnienia z dnia 28 czerwca 2020 r. i składa nowe, mianowicie że zamierza wybudować swoją zabudowę w ramach zabudowy siedliskowej i powiązać ją z gospodarstwem, a dotychczasowa zabudowa zostanie podzielona. Wedle powyższego, w świetle oświadczenia z dnia 27 lipca 2020 r. zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest ponowne rozważenie możliwości skorzystania z przywileju z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. skoro inwestor planuje wydzielenie własnego oddzielnego siedliska. SKO zaznaczyło, iż w takim przypadku należy ponownie ocenić wniosek M. B. i uzupełnienia tego wniosku z dnia 28 czerwca 2020 r. i z dnia 27 lipca 2020 r. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stad obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten je sprecyzował. Natomiast dopiero w przypadku uznania, że skoro wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ ocenia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasadę dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w pkt 1 tego ; przepisu (vide: podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 07 września 2017 r., sygn. akt ; II SA/Bk 428/17, CBOSA). Niemniej należało w takim przypadku i w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia wyznaczyć obszar analizowany i sporządzić rzetelną analizę urbanistyczną. Organ winien pamiętać, że analiza urbanistyczna winna zawierać czytelne, proste, tabelaryczne zestawienie wszystkich : działek znajdujących się na terenie analizowanym ze szczegółowym opisem parametrów urbanistycznych. Tak aby możliwe było zweryfikowanie, zarówno przez strony postępowania jak i przez organ odwoławczy oraz ew. sąd, twierdzeń organu wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Organ zwrócił uwagę, iż zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 rozporządzenia, który j dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to f z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skorzystanie z przepisu §4 ust. 4 wymaga szczegółowego uzasadnienia, w niniejszym przypadku rozważenia wymaga jaki wpływ na omawianą kwestię ma usytuowanie w przedniej części działki zbiornika wodnego. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia kilku linii zabudowy, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". SKO podniosło, iż organ winien też pamiętać, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa z wyłączeniem przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kognicję innych organów a co za tym idzie orzekać w przedmiocie naruszenia warunków technicznych. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. B. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i art. 138 § 2b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez nie przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję oraz poprzez nie wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, 2. przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podniósł, iż prowadzone latami postępowanie wydaje się być sprzeczne z założeniem autorów kodeksu postępowania administracyjnego, którzy jako jedną z podstawowych zasad wskazali w art. 12 tego kodeksu obowiązek działania przez organy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy w tym przypadku nie może zaś być rozumiane inaczej jak wydanie przez organ ostatecznego dla strony rozstrzygnięcia. Prawem strony jest wniesienie odwołania, które kieruje sprawę do rozpatrzenia przez organ II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej, jednak jak pokazuje praktyka w jego sprawie to prawo nie jest przestrzegane mimo, iż zarzuty wszystkich 6 decyzji SKO są identyczne. Mimo coraz wyraźniejszego artykułowania tych zarzutów poprzez wytłuszczenia i podkreślenia Wójt uporczywie nie przestrzega uwag i zarzutów, co czyni postępowanie niemerytorycznym i przypomina "odbijanie piłki" przez oba organy. Zarzuty SKO [...] są w decyzjach powtarzane do tego stopnia, iż dwie z decyzji SKO mimo, iż wydane w odmiennym składzie są identyczne co do treści uzasadnienia. Organ II instancji jednak mimo, rażącego naruszania prawa przez Wójta Gminy K. nie zastosował takiego rozwiązania. Podano uzasadnienie odwołujące się do faktu, że organ II instancji nie dysponuje osobami lub środkami pozwalającymi na merytoryczną ocenę sprawy. W ocenie Skarżącego takie działanie jest nieprawidłowe i nieuzasadnione. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wynikająca wprost z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Obecnie nie ma w doktrynie i w orzecznictwie żadnych wątpliwości, że prawidłowe pojmowanie tej zasady oznacza przyjęcie, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej, jak podkreśla się dodatkowo, organ II instancji nie może przy tym ograniczać się do samego zbadania zarzutów podnoszonych przez stronę w treści wniesionego odwołania, gdyż takie działanie będzie zdecydowanie niewystarczające w ramach obowiązku rozpatrzenia sprawy w całości, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1357/11). Wniesienie odwołania powoduje przejęcie przez organ odwoławczy kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, co powinno się odbyć w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji merytorycznej. Konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Dokonując wykładni art. 138 par. 2 k.p.a., organ bowiem powinien uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odmowa zastosowania art. 136 k.p.a. powinna być przez organ uzasadniona w treści decyzji (tak uznał NSA w wyroku z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07). Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również fakt, iż mimo że zarzuty do decyzji się powtarzają (są identyczne) we wszystkich decyzjach SKO, Wójt nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów i nie uzasadnia takiego stanowiska w żadnej z decyzji o warunkach zabudowy. Upiera się przy swoim stanowisku mimo iż SKO wskazuje na naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. dodany art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, tj. według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i sygn. akt II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne. Sąd przy tym miał na uwadze, iż co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej. Jednakże powyższe nie oznacza całkowitego braku możliwości wydania decyzji reformacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kiedy wymaga tego specyfika toczącego się postępowania. W tym miejscu wskazać należy, iż analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1302/21 CBOIS). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1958/20, LEX nr 3176931). I tak, Sąd wskazuje, że Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło, że braki, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji dotyczą kwestii dokładnego ustalenia intencji strony, oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność sporządzenia rzetelnej analizy urbanistycznej w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Nie badając merytorycznie powyższych przesłanek, zważyć jednak należy, że konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji było skierowanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji po raz siódmy. Konsekwentnie nie sposób nie przyznać racji stronie skarżącej, że prowadzone obecnie postępowanie (prowadzone od 2018 r.) stanowi przykład rażącego przewlekania postępowania oraz utrwala paraliż decyzyjny organów administracji publicznej, powodując w konsekwencji stan zawieszenia prawnego po stronie inwestora. Sąd podkreśla, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Idąc dalej, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18, CBOSA. I tak, wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Wójtem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które sześciokrotnie już jego decyzje uchylało. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Należy pamiętać, iż zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Sąd podkreśla, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Jest to o tyle istotne, że jak już powyżej wskazano, wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora 2018 r., a do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Wójta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie ponad czterech lat (na dzień orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Warto w tym miejscu wskazać, iż nie ma przeszkód prawnych aby to Kolegium wyjaśniło kwestę intencje wnioskodawcy oraz dokonało oceny czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Kolegium powinno przesądzić ww. kwestie i dokonać merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku uznania, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający, Kolegium jest zobowiązane do jego uzupełnienia na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniają wysokość poniesionego przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 100 zł.