II SA/Po 328/20

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję B. L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096, obecnie Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 1, 2, 2a, art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm. dalej u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania M. B. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].07.2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego poniżej [...] roku życia w okresie od [...].08.2017r. do [...].10.2017r. na rzecz B. B. (ur. [...].01.2016r.). Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...].05.2019r. pani M. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej MOPS) o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego B. B. (ur. [...].01.2016r.) na okres od [...].08.2017r. do [...].10.2017r. (okres zasiłkowy [...]). Decyzją z dnia [...].07.2019r. nr [...] Kierownik MOPS w L., działający z upoważnienia B. L., odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego poniżej 5 roku życia w okresie [...].08.2017-[...].10.2017 na rzecz B. B.. Odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia organ powołał się na art. 24 ust. 2a u.ś.r. zgodnie, z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, że M. B. złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. dnia [...] listopada 2016r. Po otrzymaniu orzeczenia [...] z dnia [...] stycznia 2017r. (o odmowie zaliczenia B. B. do osób niepełnosprawnych- w aktach sprawy). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał [...] marca 2017 r. orzeczenie o niepełnosprawności nr [...], którym uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i orzekł o zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych. Pani M. B. odwołała się od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Wyrokiem z dnia [...] września 2018r. sygn. V U [...] Sąd Rejonowy [...] zmienił zaskarżone orzeczenie w części i zaliczył małoletniego syna skarżącej do osób niepełnosprawnych z przyczyn [...] do [...] czerwca 2022 roku i ustalił, że małoletni wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pani M. B. (działając w imieniu małoletniego syna) wniosła apelację od ww. wyroku o sygn. akt. V U [...]. Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] maja 2019r. odrzucił apelację. Organ ustalił, że wyrok Sądu Rejonowego z [...] września 2018 r. uprawomocnił się [...] października 2018 r. Organ wskazał, że wniosek skarżącej złożono po upływie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku orzekającego o niepełnosprawności syna. Wobec czego organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ stwierdził, że skarżącej na zasadach ogólnych również nie przysługiwało wnioskowane świadczenie. Od decyzji tej odwołanie złożyła pani M. B., zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin 3 miesięcy wskazany w przytoczonym przepisie należy liczyć od dnia, w którym uprawomocniło się orzeczenie sądu ustalające stopień niepełnosprawności (co w jej sprawie stwierdzono z datą wsteczną), nie zaś, jak wskazuje wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu, od dnia, w którym prawomocnie zakończyło się postępowanie w sprawie po wydaniu postanowienia przez Sąd II instancji i możliwe było stwierdzenie prawomocności orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności. W jej ocenie termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. zaczął biec dopiero [...] maja 2019 r. tj. kiedy Sąd Okręgowy postanowieniem o sygn. VIII Ua [...] odrzucił apelację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisanym we wstępie rozstrzygnięciem uznało, że decyzja organu I instancji jest w pełni prawidłowa i odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. SKO wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którym jest okres od 1 listopada do 31 października roku następnego (art. 3 pkt 10 ustawy). Odmienne reguły dotyczą świadczeń enumeratywnie wymienionych w przywołanym art. 24 ust 1 ustawy, wśród których nie ujęto dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego poniżej 5 roku życia. Ponadto zgodnie z art. 24 ust 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przywołane zasady mają charakter ogólny i podstawowy. W art. 24 ust. 2a - jako wyjątku od reguły - ustawodawca przewidział odstępstwo od w/w zasady polegające na tym, że prawo do świadczeń rodzinnych może być przyznane za okres poprzedzający moment złożenia wniosku. Dzieje się tak w sytuacji, w której wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności złożony zostanie w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji pani M. B. istotna jest okoliczność odrzucenia apelacji od wyroku Sądu Rejonowego z [...] września 2018 r. Kolegium wskazało, że odrzucenie apelacji powoduje, że wyrok Sądu I instancji staje się prawomocny tak, jakby apelacja w ogóle nie została wniesiona. Wyrok uprawomocnił się [...] października 2018 r. i to z tą datą, a nie datą wydania postanowienia o odrzuceniu apelacji zdaniem Kolegium należy wiązać moment złożenia wniosku o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Weryfikując więc zachowanie 3 miesięcznego terminu na złożenie wniosku, niezależnie od tego, czy będzie on obliczany od daty wydania orzeczenia ([...].09.2018r.) czy też jego uprawomocnienia ([...].10.2018r.) - a to ten moment należy w ocenie Kolegium uwzględniać – organ uznał, iż skarżąca złożyła wniosek po upływie terminu przewidzianego przez art. 24 ust. 2a ustawy. W takiej sytuacji zastosowanie mają zasady ogólne, tj. składanie wniosku i jego rozpatrywanie w odniesieniu do konkretnego okresu zasiłkowego, który w przedmiotowej sprawie trwał od [...].11.2016r. do [...].10.2017r. Złożenie więc wniosku w dniu [...].05.2019r. nie mogło skutkować rozstrzygnięciem uwzględniającym żądanie strony ze względu na to, że na moment złożenia wniosku okres zasiłkowy, którego ów wniosek dotyczył, zakończył się. W skardze do WSA M. B. zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie. Zakwestionowała prezentowaną przez organy obu instancji wykładnię art. 24 ust. 2a u.ś.r. a w szczególności sposób liczenia 3-miesięcznego terminu. W jej ocenie organ dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 2 a, a termin o którym mowa w ww. przepisie liczyć należy od momentu zakończenia postępowania przez sądem II instancji. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania art. 7, 70 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania sądowego prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] z sygn. akt V U [...] oraz Sąd Okręgowy w P. [...] (sygn. akt: VIII Ua [...]) na okoliczność przyczyn odrzucenia wniesionej apelacji, podczas gdy okoliczność ta wynika z ustnego uzasadnienia wyroku, które znajduje się na nagraniu znajdującym się w aktach sprawy i ma istotne znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów daje podstawę do uznania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżąca M. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji jej niepełnosprawnego syna. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było- zdaniem organów obu instancji – niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powoływanej w tekście jako u.ś.r.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Sporna w niniejszej sprawie jest kwestia liczenia ww. terminu do złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2019 r. Wcześniej, bo [...] listopada 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności swojego syna. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r nr [...] odmówiono zaliczenia B. B. do osób niepełnosprawnych. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] marca 2017 r. uchylił powyższe orzeczenie i zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Następnie skarżąca odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia, a Sąd Rejonowy [...] zmienił zaskarżone orzeczenie w części i zaliczył małoletniego syna skarżącej do osób niepełnosprawnych z przyczyn 11-1 do [...] czerwca 2022 roku i ustalił, że małoletni wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pani M. B. (działając w imieniu małoletniego syna) wniosła apelację od ww. wyroku, a Sąd Okręgowy w P. [...] w dniu [...] maja 2019r. odrzucił apelację. Wyrok Sądu Rejonowego z [...] września 2018 r. uprawomocnił się [...] października 2018 r. W konsekwencji ustalenia powyższych okoliczności organy obu instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznały, że termin 3 miesięcy liczyć należy od daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego, tj. od dnia [...] października 2018 r. W ocenie organów skarżąca składając wniosek dopiero [...] maja 2019 r. uczyniła to po upływie terminu. Sąd tego stanowiska nie podziela, a to z następujących względów. Zawarte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Ma to znaczenie w szczególności kiedy w wyniku wyroku sądu negatywne (z punktu widzenia zainteresowanego) rozstrzygnięcie o odmowie zaliczenia danej osoby do osób niepełnosprawnych zostają przez sąd powszechny zmienione w ten sposób, że wyrokiem sądu zalicza się daną osobę do osób niepełnosprawnych. Ustawodawca nie określił w art. 24 ust. 2a u.ś.r. daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd powszechny - czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku, czy data stwierdzenia tej prawomocności, czy nawet data doręczenia stronie odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że w sytuacji kiedy strona nie była obecna przy ogłoszeniu wyroku zmieniającego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i tym samym nie pouczono jej o tym, czym jest prawomocność wyroku oraz o tym, że wyrok nie podlega doręczeniu z urzędu, to datą początkową trzymiesięcznego okresu na złożenie wniosku powinna być data, w której strona dowiedziała się o prawomocności wyroku oraz o tym, że doręczenie stronie odpisu prawomocnego wyroku nie następuje z urzędu, lecz wymaga złożenia przez nią wniosku do sądu. Od tej bowiem daty strona może wystąpić o doręczenie jej wyroku sądu powszechnego wraz z klauzulą prawomocności, aby po otrzymaniu tego wyroku załączyć go do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem sytuacja, w której strona wie o prawomocności wyroku zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu tej niepełnosprawności, oraz posiada wiedzę o konieczności złożenia wniosku o doręczenie wyroku, gdyż nie jest on doręczany z urzędu, może być uznana za zbliżoną do tej, w której strona znajduje się po wydaniu przez organ powiatowy lub wojewódzki orzeczenia o niepełnosprawności lub o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, co należy uwzględnić przy oznaczeniu daty początkowej trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 553/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 789/18 - wszystkie wyroki publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga wskazania, że powyższe orzeczenia (jak i na to, na które powołało się SKO w decyzji) wydane zostały w sprawach, w których postępowanie przed sądem powszechnym zakończyło się w I instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji powołując się na kwestie prawomocności wyroku (łącząc z tą datą początek biegu terminu do złożenia wniosku) i prowadząc rozważania na temat przyczyn i skutków odrzucenia apelacji skarżącej, nie wzięły w ogóle pod uwagę wpływu wniesienia przez skarżącą środka odwoławczego na ustalenie biegu terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. O ile rację ma Kolegium, że odrzucenie apelacji skarżącej miało wpływ na ustalenie daty prawomocności wyroku sądu pierwszej instancji, to zupełnie błędnie przerzuca konsekwencje powyższego na barki skarżącej. Zdaniem Sądu trzymiesięczny termin z art. 24 ust. 2a powinien być liczony najwcześniej od daty wydania postanowienia Sądu Okręgowego z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odrzucenia apelacji. Z tą datą łączyć bowiem trzeba zakończenie postępowania w przedmiocie zaliczenia syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Wobec tego i z tą datą najwcześniej skarżąca mogła najwcześniej inicjować postępowanie administracyjne w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Występując z wnioskiem [...] maja 2019 r. niewątpliwie zachowała termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Odpis wyroku zaopatrzonego w klauzulę prawomocności doręczono skarżącej [...] lipca 2019 r. więc de facto dopiero wtedy skarżąca dysponowała kompletem dokumentów, niezbędnych do złożenia wniosku. Tym bardziej, występując z wnioskiem krótko po uzyskaniu orzeczenia Sądu Okręgowego uczyniła to w ustawowym terminie. Pogląd Kolegium mógłby ewentualnie obronić się w sytuacji kiedy zapadłby wyłącznie wyrok Sądu Rejonowego i nie zostałby złożony od niego żaden środek zaskarżenia. Wtenczas faktycznie uprawomocnienie się tego wyroku wpłynęłoby na ustalenie początku biegu terminu – jako korzystniejszego (późniejszego) niż sama data wydania orzeczenia. Reasumując, termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa z art. 24 ust. 2a został przez skarżącą zachowany. Powyższe zaś powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego- art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dodatkowo Sąd wskazuje, że redakcja decyzji organu I instancji wymyka się spod ram zakreślonych art. 107 § 3 k.p.a. Z chaotycznego uzasadnienia nie wynika w zasadzie dlaczego organ I instancji odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że "wniosek wpłynął po upłynięciu 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego (prawdopodobnie organ miał na myśli wyrok Sądu Rejonowego- uw. Sądu) orzekającego o niepełnosprawności syna w związku z powyższym zastosowano ogólne zasady przyznawania świadczenia". O jakie ogólne zasady chodzi, organ nie wspomina już w treści decyzji. Organ podał, że skarżąca nie spełnia kryteriów z art. 5 u.ś.r. nie wyjaśniając jakie kryteria miał na myśli. Oprócz lakonicznego opisania stanu faktycznego sprawy, polegającego na przywołaniu chronologii wydawania orzeczeń w sprawie syna skarżącej, brak jest w decyzji jakichkolwiek własnych ustaleń organu. Lektura decyzji organu I instancji nie pozwala na odkodowanie motywów jakimi kierował się organ odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ nie wyjaśnił również dlaczego jako datę początkową okresu zasiłkowego ustalił na [...] sierpnia 2017 r.- nie wynika to ani z uzasadnienia decyzji, ani akt sprawy. Sąd wskazuje, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a wydając decyzję w sprawie wskaże przesłanki, którymi kierował się wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśni podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Końcowo Sąd wskazuje, iż nieuprawniony jest pogląd SKO wyrażony w ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia również z tego względu, że dotyczy ono okresu zasiłkowego który już się zakończył. Skorzystanie przez stronę z dobrodziejstwa art. 24 ust. 2a u.ś.r. pozwala właśnie na domaganie się świadczeń za okres wsteczny, wyznaczany momentem złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Już sam ustawodawca w art. 24 ust. 2a wskazuje, że prawo ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek, a więc sam przesądza, że uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności pozwoli stronie wnioskować o świadczenia, które przysługiwałby jej już w przeszłości, a których domaganie stało się możliwe dopiero z momentem uzyskania orzeczenia o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie zastosować wykładnię prawa materialnego zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Wydając rozstrzygnięcia organy będą miały na uwadze zasady wyrażone w art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. a wydane w sprawie decyzje sprostają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.