II SA/Rz 667/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].

II SA/Rz 667/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. nr [...] dotycząca odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Z jej uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz dodatków do tego zasiłku (z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 oraz podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania) na wnuczkę W. K. (ur. [...] grudnia 2004 r.). Wydaną [...] stycznia 2020 r. decyzją nr [...] Burmistrz– działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 10 – 11, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 23 ust. 1 – 5, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.) - odmówił przyznania wnioskodawczyni na W. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Wnioskodawczyni dołączyła wprawdzie do wniosku postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania (poprzez powierzenie jej jako babci macierzystej pieczy nad małoletnią W. K.), niemniej jednak nie należy ona do kręgu podmiotów upoważnionych do otrzymania zasiłku. W odwołaniu od ww. decyzji J. M. podała, że na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu sprawuje opiekę nad małoletnią wnuczką, ponosząc wszelkie koszty związane z jej utrzymaniem i edukacją. Córka S. K. zmarła, natomiast ojciec małoletniej T. K. ma ograniczone prawa rodzicielskie. Opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r. SKO – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wbrew wymogom art. 4 ust. 2 u.ś.r., skarżąca nie jest rodzicem, opiekunem prawnym ani opiekunem faktycznym dziecka. Wyjaśnił także, iż ustawodawca wśród osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie rodzinne nie uwzględnił osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, a przepis art. 4 ust. 2 jest obligatoryjnie wiążący. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła J. M., przywołując argumentację tożsamą z zarzutami odwołania. Wskazała, że wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o ustalenie rodziny zastępczej i postepowanie w tej sprawie jest prowadzone. Z uwagi na ponoszone przez nią koszty utrzymania wnuczki, decyzje wydane przez organ I i II instancji są krzywdzące, ponieważ wnioskowane świadczenia przysługują dziecku dopóki się uczy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w wydanej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja SKO z [...] marca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej na wnuczkę W. K. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu II jak i I instancji została podjęta z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, co wyklucza uznanie prawidłowości zawartych w nich rozstrzygnięć. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., której przepisy określają warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Art. 2 pkt 1 tej ustawy do świadczeń rodzinnych zalicza zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; takimi dodatkami zgodnie z art. 8 pkt 6 i 7 są m.in. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Wg art. 4 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust. 1), zaś prawo do niego i do dodatków do tego zasiłku – w myśl ust. 2 tego artykułu - przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się (W. K. mimo uczęszczania do szkoły nie spełnia definicji takiej osoby, która zawarta jest w art. 3 pkt 13 u.ś.r.). Mimo że co do zasady pieczę nad dzieckiem sprawują rodzice w związku z przysługującą im władzą rodzicielską (w myśl art. 96 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej: K.r.o., rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim) i to niewątpliwie rodzicom przysługuje pierwszeństwo w pobieraniu zasiłku rodzinnego, u.ś.r. przewiduje możliwość jego przyznania także opiekunowi faktycznemu lub prawnemu dziecka. W okolicznościach faktycznych sprawy ma to istotne znaczenie, gdyż matka dziecka (W. K.) nie żyje, ojciec ma ograniczone prawa rodzicielskie, a pieczę nad dzieckiem na mocy postanowienia SR w [....] z 13 grudnia 2019 r. [...] o udzieleniu zabezpieczenia sprawuje babka macierzysta (skarżąca). Kluczowe dla rozpoznania sprawy pozostaje zatem, czy orzekające organy administracji zasadnie odmówiły jej w tej sytuacji przyznania na wnuczkę wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Niewątpliwie powyższe postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia - jako dotyczące sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią wnuczką na czas toczącego się postępowania o ustanowienie skarżącej jej rodziną zastępczą - nie może stanowić podstawy do uznania jej za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145 - 153 K.r.o. Nie jest również formalnie spełniona ustawowa przesłanka z art. 3 pkt 14 u.ś.r. do uznania wnioskodawczyni za opiekuna faktycznego dziecka; zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją, jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Co do zasady należy zgodzić się więc z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem Kolegium, iż ustawodawca wśród osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne nie uwzględnił osób faktycznie opiekujących się dziećmi. Mimo zatem – że jak już wspomniano wyżej – celem zasiłku rodzinnego (i dodatków do niego) jest częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy opiekunem tym jest osoba blisko spokrewniona z dzieckiem i gdy sprawowanie tej pieczy znalazło formalne potwierdzenie w stosownym postanowieniu sądowym o udzieleniu zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania o ustanowienie opiekuna faktycznego dziecka jego rodziną zastępczą (zgodnie z art. 1121 § 1 pkt 1 K.r.o., obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym). Prowadzi to do wniosku, że przepisy u.ś.r. w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistych opiekunów i pozostających pod ich pieczą dzieci. Charakter i cel zasiłku rodzinnego powinny bowiem mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do jego pobierania. W tej sytuacji, w celu zagwarantowania należytej ochrony przede wszystkim interesów takich dzieci, względem których częściowe pokrycie wydatków związanych z ich utrzymaniem ma zapewniać zasiłek rodzinny z dodatkami, niezbędne jest przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. odniesienie się bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. II SA/Łd 532/18 - LEX nr 2570763, z 14 września 2017 r. II SA/Łd 566/17 – LEX nr 2358369 i II SA/Łd 567/17 - LEX nr 2358370, z 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12 - LEX nr 1351939, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r. III SA/Kr 1140/17 – LEX nr 2406160, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. VIII SA/Wa 833/16 i z 3 września 2014 r. VIII SA/Wa 421/14 - LEX nr 1510896, wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/GL 695/13 - Lex nr 1451533). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a jej przepisy – o ile nie stanowi ona inaczej - stosuje się bezpośrednio (ust. 2). W jej art. 72 ust. 1 i 2 zapisano m.in., że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka oraz że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Konstytucja nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej /taka sytuacja w cenie Sądu zachodzi w rozpoznawanej sprawie/, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (Skrzydło W., Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 527), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Małoletnia W. K. na podstawie postanowienia SR w [....] z 13 grudnia 2019 r. [...] powierzona została pieczy babki macierzystej (skarżącej), co nastąpiło w ramach zabezpieczenia w toku postępowania o ustanowienie jej rodziną zastępczą. Jak wynika z treści odwołania i skargi, skarżącą obciążają wszelkie wydatki związane z utrzymaniem wnuczki (wyżywienie, zakup odzieży, obuwia i przyborów szkolnych, dojazdy do szkoły itp.). W tym zakresie nie otrzymuje żadnego wsparcia. Przejmując na siebie cały ciężar opieki, "wyręczyła" nie tylko jej ojca (z ograniczoną władzą rodzicielską), ale i w jakimś stopniu również zobowiązane do tego Państwo. W praktyce - biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania pieczy - niczym nie różni się to od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w przewidzianych przez prawo formach. Skutkuje to dla osób formalnie sprawujących - tak jak skarżąca - bieżącą pieczę nad dzieckiem niemożność uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia tych wydatków, prowadząc do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania. Ograniczenie w tej sytuacji potwierdzonych orzeczeniem sądowym uprawnień skarżącej co do sprawowania pieczy nad dzieckiem w dostępie do zasiłku rodzinnego (którego celem z mocy ustawy jest częściowe pokrycie wydatków na jego utrzymanie) stanowi istotne naruszenie praw wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie - w ramach swych możliwości -także finansowych warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (art. 27 Konwencji). Uwzględniając uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnioną należy uznać więc taką wykładnię przepisów, w tym art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych również w sytuacji, gdy władza rodzicielska jest ograniczona lub zawieszona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych mu świadczeń), czyli wszystkiego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd uwzględniając wniesioną skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, uznając, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów u.ś.r. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego godzą bowiem w interes osoby dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji dzieci znajdujących się pod taką pieczą (pogorszenia ich sytuacji materialnej). Pozwala to na wywiedzenie uprawnienia skarżącej do tego zasiłku wprost z postanowień Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Prowadzi to tym samym do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i wnioskowanych do niego dodatków. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca sprawując pieczę nad małoletnią wnuczką w ramach tymczasowego zabezpieczenia była w dacie złożenia wniosku podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania wskazanych w nim świadczeń. Prowadząc postępowanie organy poczynią ustalenia co do spełnienia w dacie złożenia wniosku pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia ich przyznanie.