II SA/Po 303/20

Dnia 19 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2020 roku sprawy ze sprzeciwu F. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Po 303/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. K. (dalej jako strona lub skarżący), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2020, poz. 256; dalej k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.), uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2019r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (wpływ do organu [...] lipca 2017 r.) F. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej też jako Wójt) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na dz. nr [...] obr. [...] gmina [...]. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Dnia [...] września 2017r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak: [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...]. W ocenie Wójta nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz gabarytów istniejącej zabudowy. Organ wskazał, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok 10-50 m od linii rozgraniczającej drogę ([...]) tworząc tylko jeden rząd zabudowy. Inwestor zaś planuje lokalizacje budynków w odległości 44-68 m od linii rozgraniczającej, co w konsekwencji wprowadzi zabudowę w głąb niezabudowanych terenów rolnych i utworzenie kolejnego (drugiego i trzeciego) rzędu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który nie występuje w obszarze analizowanym. Dodał, że projektowana inwestycja o powierzchni 2100 m2 znacznie przekracza średnią wielkość gabarytów (140 m2) na tym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję Wójta, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...].01.2018r., znak: [...]). Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując że nadal warunek kontynuacji linii zabudowy nie został spełniony. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...].12.2018 r. znak: [...]). W toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, do akt postępowania została dołączona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność małżonków H. T. i I. B. zamieszkałych w [...] przy [...], gmina [...], położonej w miejscowości [...], oznaczonej nr ewid. [...], o łącznej powierzchni 3,7796ha, arkusz mapy nr [...], dla której prowadzona jest w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] księga wieczysta nr [...], tak by powstały działki: działka nr ewid. [...] - o pow. - 0,0708ha i nr [...] - o pow. - 0,0787ha i umarzająca postępowanie w części wniosku dotyczącej nowo powstałej działki nr [...]. Dnia [...] marca 2019r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działki o nr [...], położonej w [...], gmina [...]. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...].05.2019r., sygn. akt [...]). W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Pan F. K. pismem z dnia [...] lipca 2019r. poinformował organ I instancji, iż teren objęty wnioskiem obecnie stanowi część działki nr ewid. [...]. W dniu [...] października 2019r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...]. Zdaniem organu nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. W zasadzie organ powtórzył argumentację z obu poprzednich decyzji odmownych, iż nie ma podstaw aby wyznaczać drugi czy trzeci rząd zabudowy mieszkaniowej, w głąb działki. Taka zabudowa nie występuje w obszarze analizowanym. Organ wskazał, że wprawdzie w odległości ok 50 m od drogi publicznej znajdują się budynki mieszkalne jednak są one zrealizowane w zabudowie zagrodowej. Zdaniem organy nie mogą one stanowić punktu odniesienia dla planowanej przez inwestora zabudowy jednorodzinnej. Odwołanie z dnia [...].10.2019r. od ww. decyzji, w terminie ustawowym złożył Pan F. K., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne twierdzenie jakoby nie istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na ,,brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej zabudowy''. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu odwołania oraz przedłożonych akt sprawy, opisaną we wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 183 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5 art. 61. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. SKO wskazało, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednakże, z pkt 2 tego paragrafu wynika, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jasno wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji publicznej dowolności w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki, jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50m. Kolegium wskazało, że ze względu na kształt działki której dotyczy wniosek inwestora, zasadnym winno być wyznaczenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem nie tylko szerokości frontu działki, a także szerokości jej dalszej części. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustalaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może zostać także wyznaczony nie w formie kola. lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swojej decyzji, organ administracji winien zawsze wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium ma o tyle znaczenie, że jak słusznie wskazuje odwołujący po przeciwnej stronie ulicy znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Kolegium zwróciło uwagę, że w sprawie analizą nie objęto wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, mianowicie z obszaru analizowanego wykreślono między innymi działki nr : [...] 1, [...], [...]. Nadto z treści analizy graficznej i tekstowej winny wynikać parametry występujące w obszarze analizowanym, oraz które z nich zostały przyjęte do analizy i które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Wyniki analizy stanowią tylko uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem, wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych/wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Przy czym wątpliwości Kolegium budzi stanowisko autora analizy w zakresie sposobu ustalenia linii zabudowy. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem autora analizy, iż "mimo, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która jest kontynuacją funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia, nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, w związku z jej lokalizacją w pierwszej linii zabudowy licząc od drogi publicznej". Odnosząc się do sposobu ustalenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że przedstawiono ją w formie widełkowej, linię zabudowy na działce nr [...] wskazując od 7m do 50m. Zdaniem SKO dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12.03.2009r., sygn. akt II OSK 359/08). Odnosząc się kwestii kolejnego, drugiego oraz trzeciego rzędu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który w obszarze analizowanym nie występuje, SKO wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy. Zasadne jest, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy określała parametry dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego, a nie rozstrzygała o dopuszczalności realizacji obiektu o konkretnych wymiarach, to jest bowiem domeną pozwolenia na budowę (por. wyrok. WSA w Gliwicach z dnia 06.08.2014r., sygn. akt II SA/G1 218/14). Z akt sprawy wynika, że linia zabudowy jest zróżnicowana. Natomiast, jak wynika z analizy na działce nr 514/3 wynosi 50m, podczas gdy inwestor wniosku wskazuje od 44m do 68m, co organ winien uwzględnić w toku ponownego rozstrzygania sprawy. SKO wskazało, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.04.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 264/14). Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 ust. 1-4 rozporządzenia nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy. Powołane przepisy rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą (wyrok NSA z dnia 15.02.2011 r. sygn. akt II OSK 174/10). Wyjaśnić też trzeba, że na gruncie § 4 rozporządzenia brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie "linii zabudowy" i wprowadzać pojęcie typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", "linia w głębi zabudowy". Trzeba mieć na względzie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na też części która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linię zabudowy ustala się w celu, aby określić od którego miejsca na działce patrząc od strony drogi publicznej możliwa jest nowa zabudowa" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 493). Kolegium wskazało, że przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia'". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Dodatkowo organy administracji publicznej wydające decyzję o warunkach zabudowy obowiązane są odnieść się do zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji naruszył zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 Kpa, tak aby zasada wyrażona w tym przepisie określana jako zasada przekonywania była wypełniona. Reasumując, Kolegium wskazało, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, art. 136 Kpa - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 Kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20.11,2000r., sygn. akt II SA 2722/00). F. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł w ustawowym terminie sprzeciw od decyzji SKO z [...] lutego 2020 r. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co skutkowało brakiem orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w całości, jak i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W sprzeciwie argumentował, że sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez Wójta, który mimo zaleceń SKO notorycznie odmawia ustalenia warunków zabudowy skarżącemu. W sytuacji powtarzających się rozbieżności występujących pomiędzy Wójtem a SKO, to organ II instancji winien ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Podjęcie rozstrzygnięcia przez SKO zakończy zdaniem strony istniejący paraliż administracji publicznej w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego postępowanie organów w sprawie narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się uzasadniony. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z przepisem art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium wskazało, że przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia'". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Dodatkowo organy administracji publicznej wydające decyzję o warunkach zabudowy obowiązane są odnieść się do zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji naruszył zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 Kpa, tak aby zasada wyrażona w tym przepisie określana jako zasada przekonywania była wypełniona Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest naruszenie przez ten organ wskazanych przepisów prawa. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał na błędy w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Z tym stanowiskiem organu odwoławczego Sąd w pełni się zgadza i podziela całą argumentację dotycząca konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, zawartą w uzasadnieniu cytowanej decyzji. Należy także podkreślić, że zasadniczo stanowisko Kolegium w kwestii zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego uregulowanego w art. 136 K.p.a. należy ocenić się jako prawidłowe. Analiza urbanistyczna, jako jeden z głównych dowodów w sprawie, co do zasady powinna być bowiem sporządzona przez organ I instancji. Jednakże, wracając do specyfiki omawianej sprawy, należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Należy jednak podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] maja 2017 i trwa już ponad 3 lata. W tym czasie organ I instancji już trzykrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzje te następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji precyzyjne wskazówki co do dalszego postępowania przez organ I instancji. Porównanie wydanych w sprawie treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten każdorazowo powiela treść poprzednio wydanej przez siebie w sprawie decyzji, uporczywie uchylając się od wypełnienia zaleceń organu odwoławczego. Skoro przy tym ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ zaleceń organu odwoławczego, Kolegium kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej i uznając sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną za wadliwą, powinno samodzielnie zlecić jej wykonanie i wydać decyzję co do meritum. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, oraz koszty zastępstwa procesowego w łącznej kwocie [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.