II SA/Po 292/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania miejsca i sposobu przechowywania przez administrację w Zakładzie Karnym w [...] (dalej: "ZK w [...]") żywności stanowiącej własność osadzonych, która została zatrzymana podczas kontroli osobistej w trybie art. 116 k.k.w. Wnioskodawca wskazał, że żądanie wywodzi na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], Dyrektor Zakładu Karnego w [...] poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.2012r., I OSK 2014/12, LEX nr 1291372, wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, jako pewnego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej. Tym samym wniosek nie może zostać załatwiony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ poinformował ponadto wnioskodawcę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może służyć do załatwiania własnych spraw. Ustawa nie może być - i nie jest środkiem, który można wykorzystywać do udzielenia każdej informacji. Obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustawa nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Organ podniósł, że w dniu [...] października 2019r. wnioskodawca usiłował po zakończonym widzeniu, wbrew obowiązującemu porządkowi wewnętrznemu, przenieść z sali widzeń do oddziału mieszkalnego batona snickers. Za powyższe wykroczenie otrzymał karę dyscyplinarną w postaci udzielania widzeń w sposób uniemożliwiający bezpośredni kontakt z osobą odwiedzającą. Wniosek o udzielenie infromacji koreluje więc bezpośrednio z powyższą sytuacją. Kończąc organ wyjaśnił, że na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, w przypadku zatrzymania żywności osadzonego stosuje się przepis art. 113a § 6 Kkw, tj. następuje utylizacja zakwestionowanej żywności, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa poza celami mieszkalnymi żywność osadzonych nie jest przechowywana. Nie zgadzając się z otrzymaną odpowiedzią D. C. złożył datowaną na dzień [...] grudnia 2019 r. "Skargę", którą zaadresował do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Zdaniem skarżącego stanowisko Dyrektora ZK w [...] nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], znak [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że Dyrektor ZK w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. udzielił stosownych wyjaśnień w podnoszonej we wniosku kwestii. Przedmiotowa sprawa nie została zatem załatwiona przez Dyrektora poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałoby odwołanie w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1429). Na wyżej opisane postanowienie D. C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podnosząc, że organ działa niezgodnie z prawem, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wyjaśniając, że skarżący złożył w dniu [...] listopada 2019r. wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania miejsca i sposobu przechowywania przez administrację w Zakładzie Karnym w [...] żywności stanowiącej własność osadzonych, która została zatrzymana podczas kontroli osobistej w trybie art. 116 k.k.w. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pomimo tego, w trybie właściwym dla rozpatrywania próśb osadzonych, tj. w trybie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, Dyrektor ZK w [...] poinformował wnioskującego o sposobie postępowania z zakwestionowaną w trakcie kontroli żywnością z powołaniem się na art. 113 K.k.w. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie jednakże nie wydano decyzji administracyjnej, bowiem sprawa nie miała charakteru sprawy o udzielenie informacji publicznej. Załatwiono ją w trybie właściwym, przewidzianym przepisami prawa, a organy działały z zachowaniem ustawowych terminów. Nie jest więc dopuszczalne złożenie odwołania. Stąd też odwołania skarżącego nie można również uznać za ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał za niedopuszczalne odwołanie D. C. od pisma Dyrektora ZK w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], dotyczącego odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji w zakresie wskazania miejsca i sposobu przechowywania w Zakładzie Karnym w [...] żywności stanowiącej własność osadzonych, która została zatrzymana podczas kontroli osobistej w trybie art. 116 k.k.w. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jako środek zaskarżenia jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji administracyjnych) w celu ich kasacji lub reformacji (patrz. Andrzej Wróbel: "Komentarz aktualizowany do art.127 kodeksu postępowania administracyjnego", 2012 r., System Informacji Prawnej LEX). Z brzmienia art. 127 K.p.a. wynika także, iż odwołanie nie przysługuje od czynności organ administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (patrz. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 502; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 910/07 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kwestią istotną dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest ustalenie, czy pismo Dyrektora ZK w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], odpowiadające na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r., stanowi decyzję w rozumieniu art. 127 K.p.a. i czy stronie przysługiwało od niego odwołanie do właściwego organu. Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołanie nie przysługiwało, albowiem wymienione pismo Dyrektora ZK w [...] nie przybrało formy decyzji administracyjnej i decyzji administracyjnej nie stanowiło. Aby powyższe ustalić, a tym samym wyjaśnić, czy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie, należy w pierwszej kolejności odtworzyć, co było przedmiotem wniosku skarżącego sformułowanego w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Otóż pismem tym skarżący zwrócił się do Dyrektora ZK w [...] o przekazanie informacji, dotyczącej wskazania miejsca i sposobu przechowywania przez administrację w Zakładzie Karnym w [...] żywności stanowiącej własność osadzonych, która została zatrzymana podczas kontroli osobistej w trybie art. 116 K.k.w. Wnioskodawca żądając takiej informacji wskazał, że jest to informacja publiczna oraz powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu z treści powołanego wniosku wynika, że skarżący D. C. zwrócił się o udzielenie informacji, która nie ma przymiotu informacji publicznej. W istocie treść wniosku zasadza się na żądaniu podania określonego przepisu prawa w kontekście określonego działania dyrekcji ZK w [...]. Tego rodzaju działanie nie jest regulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Utrwalone jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym stanowisku (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, skoro Dyrektor ZK w [...] uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i organ ten zareagował na żądanie skarżącego, poprzez udzielenie mu odpowiedzi, to nie można organowi przypisać, że wydał w tej kwestii decyzję, od której przysługiwałoby odwołanie. W tej sytuacji należy stwierdzić, że prawidłowo Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zastosował przepis art. 134 K.p.a. uznając, że skoro pismo Dyrektora ZK w [...] z [...] grudnia 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to niedopuszczalne było wniesienie od niego odwołania. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji bądź postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1245/13, Lex nr 1531232). W rezultacie nie można zarzucić Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej dopuszczenia się naruszenia przepisów postępowania – art. 6 - 8 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że zaskarżone odwołaniem stanowisko Dyrektora ZK w [...] nie przybrało formy decyzji administracyjnej, wyjaśniając, że nie toczyło się postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też żadne inne postępowanie administracyjne. Nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Skoro zaś Dyrektor ZK w [...] nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, bo nie był do tego zobowiązany, to brak było podstaw dla zaskarżenia jego działań odwołaniem. Pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. nie można zaś uznać za decyzję administracyjną zarówno z tego powodu, iż jak wynika z jego treści takiego charakteru nie przypisał mu podmiot od którego ono pochodzi, a nadto nie spełniało ono wymogów jakie przed decyzją administracyjną stawia art. 107 § 1 K.p.a. W kontekście odwołania złożonego przez skarżącego zauważyć w szczególności należy, iż pismo to nie tylko nie zawierało powołania podstawy prawnej, lecz przede wszystkim brak w nim było jakiekolwiek jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Kończąc zauważyć należy, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie wyznacza przedmiot zaskarżenia, którym jest procesowe rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność złożonego odwołania ze względu na brak podlegającego zaskarżeniu orzeczenia organu i instancji. Jak wykazano zaś powyżej, orzeczenie organu II instancji nie naruszało prawa. Co za tym idzie, w ramach niniejszego postępowania Sąd nie był uprawniony do oceny tego, czy Dyrektor ZK w [...] był obowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która to ocena mogłaby mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania ewentualnej skargi na bezczynność Dyrektora ZK w [...] w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie