II SA/Po 187/22

Dnia 9 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dnia 1 marca 2021 r. do Urzędu Gminy i Miasta K. wpłynął wniosek A. M. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego przy ul. [...], na działce ew. nr [...]. Budynek miał mieć powierzchnię [...] m2. Okolica jest niezabudowana. Obecnie jest projektowany dom mieszkalny jednorodzinny, nie ma urządzeń na terenie inwestycji, nie ma obiektów do rozbiórki. Jak wskazano we wniosku, planowana inwestycja to budynek gospodarczy o wskaźnikach: powierzchnia zabudowy – [...] m2, powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu – [...] m2, szerokość elewacji frontowej – 14 m, liczba kondygnacji – 1, wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej – 3,5 m, wysokość do kalenicy – 6,5 m, pochylenie dachu – 25-45 stopni. Przeznaczenie budynku ma być na cele gospodarcze. Cała powierzchni użytkowa ([...] m2) ma być wykorzystywana na te właśnie cele. Działka inwestycyjna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], za pośrednictwem działki [...] oraz działki [...] na podstawie służebności gruntowej. Przewiduje się jedno miejsce parkingowe. Do wniosku dołączono kopię pozwolenia na budowę dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego jaki powstaje na działce [...] (w sąsiedztwie) oraz mapę. Inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie oraz dołączenie mapy o prawidłowej skali, a także wyjaśnienia, czy funkcja zabudowy będzie dotyczyć nowego, czy już istniejącego budynku. Wyjaśniono przy okazji, że prowadząc analizę na potrzeby innego postępowania ustalono, że na działce inwestora znajduje się budynek odpowiadający tym parametrom. Inwestor uzupełnił braki formalne, jednakże skierował zapytanie o podstawę prowadzenia jakichkolwiek analiz, skoro nie upoważnił nikogo do wkraczania na jego działki. Burmistrz Gminy i Miasta K. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") ponownie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. Po pierwsze, dostarczenie mapy odzwierciedlającej aktualny stan zagospodarowania terenu z uwzględnieniem aktualnego podziału geodezyjnego. Po drugie, sprecyzowanie powierzchni zabudowy. Oznaczenie "do 160 m2" jest nieprecyzyjne. Po trzecie, wskazanie czy jego wniosek dotyczy nowej zabudowy czy zabudowy już istniejącej. W odpowiedzi na wezwanie, inwestor przedstawił dwa egzemplarze mapy wskazując, że aktualny podział geodezyjny nie jest przedmiotem jego kompetencji. Co do wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano widełki tj. 0-160 m2. Inwestycja dotyczy nowego budynku gospodarczego. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W kwietniu 2021 r. został sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą. Projekt i analiza zostały sporządzone przez architekta. Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] Burmistrz odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Burmistrz wyjaśnił, że na działce jest już zrealizowany budynek o powierzchni [...] m2, który nie został uwzględniony przez inwestora. Wskazał jedynie obecnie budowany obiekt budowlany – budynek mieszkalny jednorodzinny. Pomimo niesprecyzowania powierzchni zabudowy, Burmistrz przystąpił do rozpoznania wniosku. Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki (40 m) tj. 120 m. Teren ten rozszerzono celem zbadania powierzchni zabudowy istniejących budynków gospodarczych. W obszarze analizowanym występuje zabudowa budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczymi. Wzdłuż drogi powiatowej – ul. [...] znajdują się zabudowania, które zostały zlokalizowane w odległości 4,5-37 m od granicy działki z drogą. Nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy, ponieważ ta została już ustalona dla tej działki w decyzji o warunkach zabudowy dla aktualnie budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jest ona położona w odległości 10 m od granicy działki z drogą wewnętrzną. Wskaźnik powierzchni zabudowy oscyluje między 85 m2 a 180 m2. Istniejące budynki gospodarcze mają taką powierzchnię między 7 m2 a 75 m2. Powierzchnia wnioskowana to od 0 m2 do 160 m2. Maksymalny wskaźnik z uwzględnieniem budynku, którego inwestor nie przewidział oraz budynkiem już realizowanym wyniósłby 17,75%, a średni wskaźnik wynosi 17,26%. Nie można zatem ustalić wartości wielkości powierzchni nowej zabudowy gospodarczej na poziomie zgodnym z wnioskiem inwestora. Budynki mieszkalne zrealizowane wzdłuż drogi powiatowej mają szerokość elewacji frontowej od 10 m do 16 m. Budynki gospodarcze: 7,5 m, 12 m, 4 m, 3,5 m, 8,5 m, 12 m, 10 m, 6 m. Średnia wartość wynosi 7,93 m uwzględniając odchylenie 20%, zatem: 6,35 m – 9,51 m. Inwestor wnioskuje o wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 14 m. Nie da się pogodzić zabudowy istniejącej i planowanej w takiej sytuacji. Jeśli chodzi o parametr pochylenia dachu, planowana inwestycja spełnia ten warunek. Burmistrz stwierdził, że skoro nie spełniono warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor zakwestionował ją. Inwestor doszedł do wniosku, że analiza funkcji i zagospodarowania terenu nie została prawidłowo sporządzona. Przepisy wykonawcze pozwalają na przyjęcie innego parametru pod warunkiem, że wynika on z przeprowadzonej analizy. Załącznik nr 3 do decyzji nie stanowi próby znalezienia innych parametrów, szczególnie że planowana inwestycja uzupełnia już istniejącą. Decyzją z dnia 19 października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny i dokonując analizy prawnej, stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności ze wskaźnikami dotyczącymi intensywności zabudowy, szerokości elewacji oraz geometrii dachu. SKO w P. uznało, że istniejące zabudowania inwentarskie mają powierzchnię od 7 m2 do 75 m2, a średni wskaźnik wynosi 37 m2. Inwestor planuje z kolei realizację budynku o rozmiarze do 160 m2, co sprawia, że ten budynek jest za duży. Istnieje również rozbieżność w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy. Po zmierzeniu, wynosi 14%, a realizacja planowanej inwestycji wespół z istniejącą oraz obecnie budowaną – blisko 18%. Organ II instancji nie uwzględnił budynku istniejącego (budynek gospodarczy), bowiem nie ma go na żadnych mapach, w żadnej ewidencji, a zatem jego legalność posadowienia jest wątpliwa. Mimo to, nieuwzględnienie budynku już istniejącego nie zmienia rozstrzygnięcia, gdyż średni wskaźnik jest już przekroczony. Jeśli chodzi o parametr szerokości frontowej – jest przekroczony. Średni wskaźnik wynosi 8,9 m. Uwzględniając odchylenie 20%, wskaźnik przybiera postać od 7 m do 11 m. Inwestor określił swój parametr na poziomie 14 m, co znacznie przekracza wartość maksymalną. Co do dachu, w obszarze analizowanym żaden budynek nie ma dachu wielospadowego. Istnieją dachy jedno- i dwuspadowe o wysokości kalenicy do 6 m. Inwestor planuje utworzyć dach wielospadowy. Organ II instancji stwierdził, że inwestor miał wiedzę o niemożności wydania jemu pozytywnej decyzji, ponieważ konsekwentnie pozostawał przy twierdzeniu, że planowany budynek ma mieć powierzchnię od 0 m2 do 160 m2. Nie było więc potrzeby informowania inwestora o niespełnieniu przesłanek wydania decyzji pozytywnej. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował w całości decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że nie istnieje możliwość ustalenia żądanych przez Skarżącego warunków zabudowy; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. tj. naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ mógł wyznaczyć szerszy obszar analizowany, ponieważ okolica nie posiada jednolitej tkanki urbanistycznej. Połacie dachowe kształtują się od płaskich nawet do czterospadowych. Planowana inwestycja ma jedynie uzupełniać inwestycję obecnie realizowaną – mieszkaniową. Skarżący podkreślił, że na jego sąsiedniej działce tj. [...] uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy nie stanowił żadnej przeszkody. Skarżący wskazał, że dzwoniąc do urzędu powiadomiono go, że sam musi wskazać wskaźnik powierzchni zabudowy. Organ I instancji nie mógł niczego zasugerować, dlatego Skarżący wskazał właśnie taki rozmiar. Organ nie mógł domniemywać, że taka jest jego wola, tylko orzec zgodnie z przepisami prawa. Skarżący zakwestionował także opieszałość SKO w P.. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji wskazał, że nie podniesiono w jej treści żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie jej przed przekazaniem do sądu administracyjnego. Kolegium wskazało, tak jak w zaskarżonej decyzji, że spełniono wymóg z art. 79a k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że skoro Skarżący konsekwentnie podnosi, jaki ma być rozmiar budynku, to niezasadnym jest dopytywanie go przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, pomimo niezasadności niektórych twierdzeń. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszym postępowaniu bierz udział łącznie sześć podmiotów, zdecydowano o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P., w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy udzielania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] tj. przy ul. [...] w K.. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze, mimo iż Sąd nie podziela niektórych twierdzeń przedstawionych w samym jej uzasadnieniu. Twierdzenie Sądu o zasadności skargi wynika z następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest swoistym "zastępstwem" dla regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jego braku, proces inwestycyjny może zostać zapoczątkowany właśnie dzięki decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki jej wydania zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Tylko łączne spełnienie tych wszystkich przesłanek obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy ergo, niespełnienie choćby jednej przesłanki oznacza konieczność wydania decyzji odmownej. Zdaniem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie (rozpoznawczego i odwoławczego) Skarżący nie spełnił przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. warunków co do parametrów zabudowy. Z tym twierdzeniem konsekwentnie nie zgadza się Skarżący. Sąd w składzie orzekającym uważa, że pogląd SKO w P., a przed nim Burmistrza, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest co najmniej przedwczesny. Dla prawidłowej oceny tego, czy inwestor wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przeprowadzana się analizę funkcji i zagospodarowania terenu. Zasady przeprowadzania tejże analizy zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Prawodawca podustawowy wskazał, że niezbędne jest wyznaczenie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) oraz dokonanie analizy każdej działki, która znajduje się na jego terenie. Uwagę Sądu w składzie orzekającym zwraca przede wszystkim mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji. Oceniając prawidłowość jej sporządzenia należy postawić wniosek, że jest ona błędna. Obszar analizowany został wyznaczony jako czerwona obwódka przebiegająca po krawędzi mapy, co potwierdza także legenda mapy – "obszar objęty analizą cech zabudowy – min. 50 m". Obszar ten został wadliwie wyznaczony na mapie, a przez to dokonano nieprawidłowej analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Jak wynika bowiem z ustaleń Burmistrza, front działki posiada 40 m długości, co na mapie odpowiada 8 cm. Trzykrotność długości frontu, a więc 120 m odpowiada z kolei 24 cm długości na mapie. Sąd zauważył, że mapa, a tym samym analiza nie obejmuje wielu zabudowań znajdujących się na zachód, południe, a także na północ od działki inwestycyjnej. Obszar analizy tak wyznaczony przez organ I instancji, a co należy potwierdzić – wyznaczony prawidłowo w tym znaczeniu, że istotnie powinien on obejmować promień 120 m, został błędnie oznaczony na mapie. W konsekwencji tego Burmistrz, a następnie SKO w P. nie przeanalizowali tych działek, które faktycznie znajdują się w obszarze analizowanym, a nie zostały ujęte na mapie. W konsekwencji tego pominięto wiele parametrów zabudowań, które powinny zostać wzięte pod uwagę podczas przeprowadzonej analizy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a tut. Sąd w pełni podziela ten pogląd: "Brak wskazania na załączniku graficznych wyników analizy przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1381/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W tym miejscu należy odnieść się do nieprawidłowego stanowiska Skarżącego. Organ wbrew jego zarzutom, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany tj. na poziomie 120 m od każdego wierzchołka działki. Organ I instancji nie powinien intencjonalnie rozszerzać tego obszaru celem "poszukiwania" zabudowy odpowiadającej swoimi parametrami inwestycji planowanej. Obszarem analizowanym, czy też sąsiedztwem jest obszar pozostający w otoczeniu wyznaczonym według reguł wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem, w tym zakresie argumentacja Skarżącego była niezasadna. Powracając do kwestii analizy, należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia, jakich dopuściły się organy mają fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Nie da się nie zauważyć, że pominięcie działek i ich zabudowań wraz z parametrami technicznymi rzutuje na przeprowadzoną analizę i wreszcie na decyzje. Skoro Burmistrz nie uwzględnił działek na południe, południowy-zachód, zachód oraz północ, wyznaczone wskaźniki średnie są obarczone wadą, które konwalidować może jedynie ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. "Nie jest dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewne nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 63/22, dostępny w CBOSA). Zatem każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym podlega analizie. Bez tego nie da się dokonać prawidłowej i wyczerpującej oceny, czy planowana inwestycja rzeczywiście wpisuje się swoimi planowanymi gabarytami w ład przestrzenny będący najważniejszą wartością przepisów u.p.z.p. Warto zauważyć, że pominięcie omawianych wskaźników sprawiło, że średnia wartość wskaźników, według których dokonano oceny zgodności planowanej inwestycji z sąsiedztwem, jest zaniżona. Uwzględnienie wszystkich wskaźników z pewnością uczyni te wskaźniki wyższymi, a w związku z tym, być może, pozwoli Skarżącemu na domaganie się wydania decyzji pozytywnej. Sąd tego nie przesądza. Organy administracji publicznej muszą samodzielnie dokonać tej oceny. Kolejna wątpliwość Sądu dotyczy parametru pochylenia dachu. SKO w P. konsekwentnie podnosiło, że w obszarze analizowanym (niepełnie przeanalizowanym jak stwierdzono powyżej) znajdują się zabudowania o dachach jedno- i dwuspadowych. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że działka sąsiednia względem działki inwestora tj. [...] posiada dach czterospadowy. Wyraźnie zaznaczono płaszczyzny powierzchni dachu, które tworzą spady w czterech kierunkach. Stąd Sąd ma wątpliwości, czy ocena Burmistrza i Kolegium co do tego parametru była prawidłowa. Odnosząc się do samej analizy będącej załącznikiem tekstowym, Sąd stwierdza jego daleko idącą nieczytelność. Co prawda Burmistrz omówił różne parametry, ale nigdzie nie ma jasnego uporządkowania, który parametr przynależy do której działki. Wykazano jakie działki wzięto pod uwagę podczas analizy, jednakże nie sposób odnieść przeanalizowanych parametrów do konkretnych działek. "Przed ustaleniem wskaźników dla nowej zabudowy niezbędne jest zbadanie i udokumentowanie funkcji oraz wskaźników całej zabudowy występujących w granicach obszaru analizowanego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, powinno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie oraz jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji." (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 364/21, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym dopatrzył się także błędu w ocenie stanu zagospodarowania działki inwestycyjnej. Jak wskazano, na działce należącej do Skarżącego znajduje się już budynek gospodarczy, a także jest realizowany budynek mieszkaniowy. O ile budynek realizowany nie może być przedmiotem analizy, ponieważ nie wszystkie jego parametry są obecnie znane (np. wysokość kalenicy, kąt nachylenia dachu), o tyle budynek gospodarczy już istniejący powinien zostać poddany analizie jako jeden z wielu budynków w obszarze analizowanym. "W sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nieruchomości zabudowanej, podczas przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy nie można pominąć zabudowy istniejącej na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1824/21, dostępny w CBOSA). Pozostawiając już kwestię analizy i jej załączników, Sąd uważa za stosowne odniesienie się do twierdzeń o braku potrzeby zwracania się do Skarżącego w sprawie powiadomienia go o niespełnieniu warunków wydania decyzji pozytywnej dla niego. Sąd uważa, że doszło do naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". Sąd podkreśla przede wszystkim moment, w jakim należy zastosować ten przepis. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zacytowany przepis znajduje zastosowanie, kiedy organ administracji publicznej zakończył postępowanie wyjaśniające i wzywa stronę do zapoznania się z materiałem dowodowym dla uzyskania pełnego wyobrażenia o stanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ organy zaniechały powiadomienia Skarżącego. Uznano, że skoro Skarżący uporczywie wnosi o ustalenie warunków zabudowy o parametrach przez niego wskazanych, to zwrócenie się do niego w trybie art. 79a § 1 k.p.a. jest niecelowe. Takie rozumienie jest błędne, ponieważ w momencie, kiedy Skarżący zaprezentował swoje stanowisko odnośnie parametrów, Burmistrz był na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego – sporządzanie analizy. Burmistrz w tamtym momencie nie mógł wiedzieć, ani zakładać, że zaproponowane przez Skarżącego parametry nie będą odpowiadać parametrom średnim ustalonym w przeprowadzonej analizie funkcji i zagospodarowania terenu. Poglądy organów obu instancji były w tej materii błędne, a więc należy wytknąć im naruszenie omawianego przepisu, poprzez jego niezastosowanie. "Współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a k.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19, zob. także wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1601/21, dostępne w CBOSA). Postawa organów administracji publicznej jak w odniesieniu do zasadnego zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. przeczy zasadzie dobrej administracji, którą można wywieźć z zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Organy zaskoczyły Skarżącego tym, że nie dały jemu szansy na skorygowanie parametrów, które ich zdaniem wykazywały niezgodność z parametrami średnimi, ustalonymi znacznie później. Trudno jest zatem mówić o realizacji zasady budzenia zaufania obywatela do organów państwa. Sąd zwraca uwagę, że organy administracji publicznej zaniechały weryfikacji pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje pogląd, że skoro nie spełnia się jednej przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, niezasadne jest prowadzenie dalszej analizy. Jednakże, organ I instancji przyjmując wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, dla nadania jemu dalszego biegu, powinien wezwać go do doręczenia dowodów w przedmiocie uzbrojenia terenu pod rygorem pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Kończąc, warto jeszcze wskazać, że określenie jakiegokolwiek parametru w formie "widełek", którego najmniejszą wartością jest 0 (zero) należy traktować jako niedopuszczalne. Skarżący wskazał we wniosku, że parametr powierzchni zabudowy ma oscylować między 0 m2 a 160 m2. Organ decydując się na przyjęcie najniższej wartości de facto wyda decyzję odmowną, ponieważ nie da się zbudować czegokolwiek o powierzchni 0 m2. Zarzucana przez Skarżącego opieszałość organu administracji publicznej nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w składzie orzekającym. Należy podkreślić, że bezczynność, czy też przewlekłość zostały objęte kognicją sądów administracyjnych (zob. art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), jednakże dla zakwestionowania tych stanów zaniechania przewidziana jest odrębna procedura. Jeżeli Skarżący uznał kiedykolwiek, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, czy też przewlekle prowadził postępowanie administracyjne, powinien skorzystać z ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie złożyć skargę na jeden z tych stanów zaniechania (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Tymczasem, przedmiotem niniejszej skargi jest konkretny przejaw działania organu administracji publicznej – decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i tylko prawidłowość jej wydania jest przedmiotem oceny Sądu. Nic innego. Sąd nie przesądza tego, że Skarżący powinien otrzymać warunki zabudowy albo nie. Tylko prawidłowo przeprowadzona analiza pozwoli na ustalenia, czy planowana inwestycja wpisuje się w ład przestrzenny obszaru analizowanego, czy nie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi w zakresie, w jakim uzasadnione jest twierdzenie, iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł, co stanowiło równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz przeprowadzi wyczerpującą analizę funkcji i zagospodarowania terenu. W promieniu 120 m od każdego wierzchołka działki zostanie wyznaczony obszar analizowany, a każda działka, również działka inwestycyjna (posiadająca zabudowania skończone) zostanie przeanalizowana pod kątem parametrów wymaganych dla ustalenia wskaźników średnich. W razie, gdyby wskazane przez Skarżącego parametry planowanej inwestycji nie odpowiadały tym, jakie zostaną ustalone, Burmistrz zastosuje przepis art. 79a § 1 k.p.a.