II SA/Po 165/26

Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody z dnia 12 stycznia 2026 r., nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z 12 stycznia 2026 r. (znak: [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 23 października 2025 r. (znak: [...]). Rozstrzygnięciami tymi nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 21 grudnia 2023 r. Rozstrzygnięcia powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z 21 grudnia 2023 r. (znak: [...]) Starosta [...] udzielił Wójtowi Gminy [...] (dalej jako: "Zarządca drogi") zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej również jako: "decyzja ZRID"). Inwestycja ta polega na budowie drogi gminnej w miejscowości M. dla obsługi terenów inwestycyjnych (odcinek A od km 0+000,00 do km 0+222,35 oraz odcinek B od km 0+000,00 do km 0+566,08). Pismem datowanym na dzień 06 października 2025 r. (znak: [...], data wpływu do organu: 07 października 2025 r.) Zarządca drogi wystąpił z wnioskiem o nadanie ostatecznie niewykonalnej jeszcze decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na interes społeczny i gospodarczy. W rezultacie postanowieniem z 23 października 2025 r. (znak: [...]) Starosta [...] nadał decyzji ZRID rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji podzielił argumentację Zarządcy drogi, wskazując na obiektywne okoliczności uzasadniające nadanie rygoru. Starosta podkreślił, że inwestycja jest dofinansowana z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (RFRD), co narzuca szczególny reżim terminowy. Organ argumentował, że nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie mogłoby spowodować utratę uzyskanych na ten cel środków finansowych. Pismem nadanym 4 listopada 2025 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. F., będąca właścicielką działek o nr. ewid.: [...], [...], [...] i [...], objętych inwestycją. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznyh, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej jako: "specustawa") oraz przepisów postępowania, twierdząc m.in., że rygor nadano decyzji obarczonej fundamentalnymi wadami prawnymi i faktycznymi, podnoszonymi uprzednio w toczącym się równolegle postępowaniu odwoławczym dotyczącym samej decyzji ZRID. Po uzupełnieniu akt sprawy, postanowieniem z 12 stycznia 2026 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. Wojewoda przychylił się do wniosku Zarządcy drogi, uznając, że nadanie rygoru leży w interesie społecznym i gospodarczym, gdyż umożliwi dostęp do terenów aktywizacji gospodarczej, może wygenerować nowe miejsca pracy oraz dopełni układ komunikacyjny w związku z przebudową drogi krajowej nr [...] (odcinek [...]). Organ odwoławczy w pełni poparł obawy Starosty dotyczące finansowania inwestycji. Uznano, że groźba utraty środków z RFRD w przypadku niedotrzymania terminu jest wystarczającą i obiektywną przesłanką do nadania rygoru. Równocześnie Wojewoda wyraźnie oddzielił postępowanie wpadkowe z art. 17 specustawy od postępowania głównego. Wskazał, że w ramach tego pierwszego bada się jedynie uprawdopodobnienie interesu publicznego lub gospodarczego, a organ nie może w tym trybie analizować negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją (np. ewentualnych rozbiórek) ani badać legalności i wad merytorycznych samej decyzji ZRID. Skutki ewentualnych ingerencji ponosi ekonomicznie inwestor. Pismem z 26 stycznia 2026 r. (doręczonym za pośrednictwem organu, data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Wojewódzkiego to 27 stycznia 2026 r.) Skarżąca wniosła skargę na rozstrzygnięcie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła zarzuty: 1. naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, polegająca na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wystarczy samo powołanie się przez inwestora na "interes społeczny i gospodarczy". Zdaniem skarżącej, w rzeczywistości projektowana inwestycja drogowa nie realizuje celu publicznego, lecz służy celom prywatnym, tj. zapewnieniu dojazdu i miejsc parkingowych dla prywatnego przedsięwzięcia komercyjnego (sali bankietowej); 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."). Zdaniem Skarżącej organy zignorowały fakt, że Gmina nie zabezpieczyła środków finansowych na realizację tej budowy i nie uwzględniła kosztów w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Brak realnego finansowania wyklucza – w opinii Skarżącej – istnienie rzeczywistego interesu gospodarczego w natychmiastowym rozpoczynaniu inwestycji. 3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Wojewoda utrzymał w mocy rygor dla decyzji ZRID, mimo że ten sam organ w toku odrębnego postępowania odwoławczego (w piśmie z dnia 10 października 2025 r.) sam zgłosił szereg zastrzeżeń, stwierdzając fundamentalne wady prawne i braki w dokumentacji projektowej tej inwestycji. Wykonanie rygoru dla decyzji dotkniętej takimi wadami prowadzi do sytuacji, w której ochrona praw Skarżącej staje się iluzoryczna. 4. naruszenie zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej w sposób dysproporcjonalny obciążono prywatną nieruchomość Skarżącej (poprzez niebezpieczeństwo natychmiastowego wejścia na grunt, wyburzeń i zniszczeń) , podczas gdy jednocześnie chronione są interesy osób pełniących funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 12 stycznia 2026 r. (znak: [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 23 października 2025 r. (znak: [...]). Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Jak trafnie zauważył Wojewoda, literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nadanie rygoru jest obligatoryjne, jeżeli zarządca złoży wniosek oparty na tego rodzaju uzasadnieniu. Specustawa nie precyzuje przy tym rodzaju ani natężenia wymaganego interesu, co stanowi istotne odstępstwo (tzw. lex specialis) od ogólnej zasady wyrażonej w art. 108 § 1 K.p.a., który wymaga wykazania wyjątkowo ważnego interesu strony, ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia przed ciężkimi stratami. W trybie specustawy wystarczające jest wykazanie przez inwestora jakiegokolwiek interesu społecznego lub gospodarczego. Co więcej, przesłanki te nie muszą występować łącznie. W kontrolowanej sprawie Zarządca drogi (Wójt Gminy [...]) należycie uprawdopodobnił wystąpienie obu tych przesłanek, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. I tak, organy prawidłowo ustaliły, że realizacja inwestycji bezpośrednio wpisuje się w interes gospodarczy Gminy [...]. Przede wszystkim projektowana droga ma zapewnić bezpieczny dojazd do nowych zakładów i terenów aktywizacji gospodarczej. Jak wynika z akt, inwestycja ułatwi dostęp do terenów przeznaczonych pod działalność komercyjną, co z perspektywy gminy zwiększa jej atrakcyjność inwestycyjną i stwarza potencjał do generowania nowych miejsc pracy. Skarżąca w skardze usiłowała zdeprecjonować ten argument, wskazując, że droga posłuży wyłącznie prywatnemu przedsięwzięciu komercyjnemu (sali bankietowej i jej parkingowi), a zatem nie realizuje celu publicznego. Sąd nie podziela tej argumentacji ponieważ każda droga publiczna ze swej istoty jest nierozerwalnie związana z interesem społecznym. Drugim, niezwykle istotnym elementem interesu gospodarczego jest kwestia finansowania. Inwestycja uzyskała dofinansowanie z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (RFRD). Reżim finansowania ze środków zewnętrznych charakteryzuje się rygorystycznymi terminami realizacji i rozliczenia zadań. Zarzut Skarżącej, że Gmina nie zabezpieczyła własnych środków w Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF) i nie zna dokładnych kosztów, paradoksalnie potwierdza argumentację organów. To właśnie konieczność szybkiego wykorzystania przyznanych środków z RFRD i ryzyko ich utraty w przypadku opóźnień w rozpoczęciu robót stanowi podręcznikowy przykład "ważnego interesu gospodarczego". Potwierdza to utrwalone orzecznictwo. W wyroku z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 699/22, Naczelny Sąd Administracyjny wprost przesądził, że "planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności". W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości wystąpienie przesłanki interesu społecznego. Budowa nowej infrastruktury drogowej z definicji służy poprawie bezpieczeństwa i komfortu komunikacyjnego. W realiach niniejszej sprawy organ racjonalnie uzasadnił, że projektowana droga gminna dopełni lokalny układ komunikacyjny, co ma szczególne znaczenie w obliczu planowanej przez zarządcę nadrzędnego przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Inwestycja ta pozwoli na utrzymanie ciągłości ruchu drogowego w regionie w czasie spodziewanych utrudnień na drodze krajowej i zaspokoi potrzeby komunikacyjne mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazuje, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienie transportu potwierdza zaistnienie przesłanki interesu społecznego z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Reasumując, organy administracji dysponowały szerokim marginesem uznania administracyjnego przy ocenie wniosku Zarządcy drogi. Organ w ramach tego uznania wyczerpująco wykazał, że wstrzymanie wykonania decyzji do czasu jej ostateczności zagroziłoby utratą finansowania z RFRD oraz opóźniłoby organizację spójnego systemu komunikacyjnego na czas przebudowy drogi krajowej nr [...]. Z tego względu zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy ZRID Sąd uznał za całkowicie bezzasadne. W ocenie Sądu skarżąca błędnie utożsamia fakt, że droga obsłuży m.in. prywatny podmiot, z brakiem interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku II OSK 699/22 wprost wskazał, że literalna wykładnia normy z art. 17 ust. 1 specustawy oznacza, iż "nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym". Co więcej, "brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy". Ocena, czy ten interes zachodzi, została pozostawiona organowi. Biorąc pod uwagę fakt, że droga ułatwi komunikację w związku z przebudową drogi krajowej nr [...], interes społeczny niewątpliwie istnieje, niezależnie od tego, że z drogi będą korzystać również lokalni przedsiębiorcy. Skarżąca podnosi, że Wojewoda jako organ odwoławczy wytknął decyzji ZRID w innym trybie fundamentalne błędy, a nadanie rygoru spowoduje nieodwracalne zajęcie terenu. Należy jednak podkreślić, że postępowanie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest postępowaniem odrębnym od merytorycznej kontroli samej decyzji ZRID. W ramach tego trybu bada się wyłącznie przesłanki z art. 17 ust. 1 specustawy. Fakt prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie głównej decyzji nie stanowi przeszkody do nadania jej rygoru. Ponadto, jak trafnie zauważył Wojewoda, realizacja inwestycji nie powoduje "nieodwracalnych" skutków prawnych – ewentualne wadliwe ingerencje w nieruchomość podlegają odpowiedniej rekompensacie. Całe ryzyko ekonomiczne podjęcia robót przed uostatecznieniem się decyzji ponosi wyłącznie inwestor, czyli Gmina [...]. Mając na uwadze fakt, że organy poprawnie zgromadziły materiał dowodowy, prawidłowo go oceniły i zastosowały właściwą podstawę prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.