II SA/Po 165/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanego dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania L. K., uchyliło decyzję Wójta Gminy M. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] września 2020 r., [...] w sprawie odmowy przyznania odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. L. K. (reprezentowany przez córkę M. K.) wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K.. Do wniosku dołączono, poza pełnomocnictwem (datowanym na [...] czerwca 2020 r.), orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. T. z dnia [...] maja 2020 r., [...] o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności J. K. (stopniu datowanym od [...] marca 2020 r.) oraz dokumenty określające historię aktywności zawodowej i gospodarczej L. K. (świadectwa pracy i informuję o wykreślonej z ewidencji działalności gospodarczej). Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Wójt wezwał pełnomocniczkę wnioskodawcy do złożenia wniosku na formularzu zgodnym z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466). Właściwy formularz M. K. nadesłała [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wójt zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przeprowadzenie w sprawie wywiadu środowiskowego. [...] lipca 2020 r. wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu zamieszkania J. K. (niepełnosprawnego wymagającego opieki) i w jego trakcie ustalono, że L. K. sprawuje opiekę nad ojcem. [...] lipca 2020 r. notatkę do akt złożyła inspektor ds. pomocy rodzinie zatrudniona w Urzędzie Gminy M.. W notatce tej przedstawiła wnioski z rozmowy z sołtysem J. S., który wskazał, że L. K. nie mieszka w J. , a w S. i nie zajmuje się na co dzień ojcem. Sołtys wskazał, że to on w okresie od marca do czerwca 2020 r. dostarczał zakupy dla J. K.. W związku z uzyskaniem powyższych informacji pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu sprecyzowania, gdzie zamieszkuje L. K.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odpowiedział stanowczo, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż L. K. zamieszkuje w J. S. 44 i sprawuje osobistą opiekę nad ojcem J. K. zamieszkałym także pod tym adresem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Wójt zwrócił się także do dzielnicowego w posterunku Policji w M. o zweryfikowanie kwestii miejsca zamieszkania L. K.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Kierownik Posterunku Policji w M. wskazał, że L. K. od stycznia bieżącego roku (wówczas 2020) do daty sporządzenia pisma zamieszkuje pod adresem w J. S. 44, sprawując opiekę nad schorowanym ojcem J. i niepełnosprawną siostrą G. . Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Wójt [...] odmówił przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego. Powołał się między innymi na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") ("cyt.: "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia [...]") zaznaczając, że wedle orzeczenia o niepełnosprawności J. K., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] marca 2020 r. Zdaniem Wójta przesłanki określone w tym przepisie nie zostały spełnione. Ponadto w ocenie organu okoliczności sprawy wskazują, że L. K. już wcześniej przed złożeniem wniosku nie podejmował zatrudnienia i zaniechał działalności gospodarczej, co wskazuje, że opieka nad J. K. nie pozostaje w związku przyczynowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K. reprezentowany przez córkę M. K.. Przedstawiając zarzuty proceduralne i materialnoprawne zwrócił przede wszystkim uwagę, że sprawy nie rozpatrzono należycie wnikliwie, a także wadliwie przyjęto – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) – że mimo tego orzeczenia nie zachodziły podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., SKO.PS>4040.2291.2020 Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uwzględniło zarzuty odwołania. Uznało po pierwsze, że z uwagi na wyrok K 38/13 przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można był uczynić podstawą odmowy przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego. Po drugie, Kolegium doszło do przekonania, że nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym tezy Wójta o tym, iż nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez L. K. a opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem organu odwoławczego należy bowiem odnotować, że stan zdrowia J. K. pogorszył się dopiero w 2020 r., a w orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym [...] maja 2020 r. ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2020 r. Wobec tych okoliczności nielogicznym wydaje się powoływanie się na sytuację zawodową L. K. następującą po 2014 r. Jako powód, dla którego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało fakt, że nie da się ustalić, czy pod formularzem wniosku, który wszakże zawiera także określone oświadczenia, podpisał się sam L. K., czy jego córka M. K.. W ocenie organu odwoławczego oświadczenia złożone wraz wnioskiem to czynności, które mają charakter wymagający osobistego działania samego wnioskodawcy (jako, że są to oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej). Kolegium poleciło więc Wójtowi wyjaśnić, czy wniosek wraz z oświadczeniami podpisał L. K., a jeżeli nie, to nakazało pozyskać jego podpis. Kolegium zleciło też Wójtowi rozpatrzenie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprzeciwie od decyzji Kolegium L. K. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy tymczasem istniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (przyznania świadczenia). Sprzeciwiający się wnioskował o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, a nadto przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu sprzeciwu L. K. wyjaśnił, że okoliczność, która legła o podstaw uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czyli wątpliwości, kto podpisał się pod formularzem wniosku, mogła być bez przeszkód wyjaśniona przez Kolegium. Sprzeciwiający się dodał też, że to on podpisał wymagane dokumenty, a oświadczenie w tym zakresie złożył już w międzyczasie w Urzędzie Gminy. Niezależnie L. K. wskazał, że zdecydował się złożyć sprzeciw na decyzję kasacyjną Kolegium z uwagi na "skandaliczne" wypowiedzi urzędników organu pierwszej instancji, od których podczas wizyty [...] lutego 2021 r. (w sprzeciwie omyłkowo napisano [...] lutego 2020 r.) usłyszał, iż powinien się uzbroić w cierpliwość, gdyż sprawa potrwa minimum rok i ponownie znajdzie się w organie odwoławczym. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu okoliczności przedstawione przez Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] nie dają podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak zostało to wyłuszczone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i co także jest przedmiotem zarzutów L. K., główną przyczyną uchylenia decyzji Wójta przez Kolegium były zgłoszone wątpliwości odnośnie tego, kto podpisał (Leszek Krzyś, czy jego pełnomocniczka M. K.) formularz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniami (datowany na [...] czerwca 2020 r., a nadesłany [...] lipca 2020 r.). Zdaniem Kolegium Wójt powinien wyjaśnić, kto złożył podpisy pod wnioskiem. Powyższa wątpliwość nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sam fakt, iż istnieje potrzeba wyjaśnienia, kto podpisał się pod określonym dokumentem nie świadczy, że istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd nie zaprzecza, że zagadnienie to może być istotne dla przebiegu sprawy, niemniej należy pamiętać, iż pozyskanie stosownego oświadczenia od L. K. nie będzie wymagać prowadzenia postępowania dowodowego, a sprowadzać się będzie do jednorazowego wystąpienia do strony. Kolegium, w ramach swoich uprawnień (art. 136 § 1 K.p.a.) mogło to bez przeszkód uczynić. Zdaniem Sądu nie usprawiedliwia Kolegium w wydaniu decyzji kasacyjnej także wskazanie skierowane do Wójta, że ten ostatni ma "przeanalizować, szczególnie w świetle wywiadu środowiskowego, czy [...] zostały spełnione przesłanki wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r.". Zgodnie bowiem z regułą wyprowadzoną i ugruntowaną już od lat z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), organ odwoławczy nie tyle kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, ale jego rolą jest rozpatrzenie w sprawy w całokształcie. W niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się potrzeby przeprowadzenia żadnych czynności dowodowych o charakterze merytorycznym (poza potrzebą wyjaśnienia kwestii podpisu pod formularzem wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.), a z końcowego akapitu uzasadnienia decyzji zdaje się wręcz wynikać sugestia, że na podstawie obecnie już zebranego materiału można przejść do etapu merytorycznego załatwienia sprawy. Podsumowując, zdaniem Sądu kwestie przywołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania i wreszcie, dlaczego nie mógł merytorycznie załatwić sprawy. Powtórnie rozpatrując odwołanie Kolegium całościowo przeanalizuje materiał sprawy i merytorycznie załatwi sprawę. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dojdzie do wniosku o koniecznej potrzebie uzupełnienia wyjaśnień, dokona czynności dowodowych w tym zakresie samodzielnie, ewentualnie przez ich zlecenie (art. 136 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Końcowo Sąd nadmienia, że nie mógł uwzględnić zawartego w sprzeciwie wniosku o uchylenie decyzji Wójta, a tym bardziej nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwszej art. 151a § 1 P.p.s.a. nie pozwala na uchylenie decyzji obu instancji administracyjnych. Po drugie wreszcie, Sąd nie ma kompetencji do merytorycznego załatwiania spraw administracyjnych.