II SA/Po 150/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania L. T. (aktualnie B. , dalej: skarżąca, strona) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z 22 września 2025 r. odmawiającej ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budowie drogi wewnętrznej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gm. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 20 marca 2025 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek L. T. (aktualnie B. ) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ma zajmować powierzchnię 6.700 m2. Obecnie na działce nie ma żadnych zabudowań, są to tereny upraw polnych. Inwestor planuje, że powierzchnia zabudowy będzie wynosić 600-1.800 m2, powierzchnia biologicznie czynna – 2.500-3.500 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu – 300-6.700 m2. Z treści wniosku inwestora wynika, że wszystkie media są na etapie projektowania. Każdy z budynków mieszkalnych ma mieć następujące parametry: szerokość elewacji frontowej – 10-22 m; suma powierzchni kondygnacji nadziemnych – 80-400 m2; liczba kondygnacji nadziemnych – 1-2; suma powierzchni kondygnacji podziemnych – 50-200 m2; liczba kondygnacji podziemnych – 0-1; wysokość – 5-9 m; kąt nachylenia dachu – 0-45 stopni. Planowane poddasze ma być użytkowe. W każdym z budynków mają znajdować się maksymalnie dwa lokale mieszkalne. Działka ma dostęp bezpośredni do drogi publicznej – działka nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył opinię [...] sp. z o.o. w P., z której wynika, że dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków będzie możliwe po wybudowaniu infrastruktury w działce drogowej nr ew. 18. Obecnie przedsiębiorstwo nie ma w planie budowy takowej. Dyrektor przedsiębiorstwa powiadomił inwestora, że gdy infrastruktura zostanie wybudowana, to wówczas inwestor będzie mógł wystąpić z wnioskiem o szczegółowe warunki techniczne przyłączenia działki do nowo powstałej infrastruktury. Po przeprowadzeniu wstępnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji Burmistrz zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując, że dla inwestycji objętej wnioskiem nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.) organ poinformował stronę o możliwości modyfikacji wniosku. W odpowiedzi inwestor wniósł o zawieszenie postępowania, na co organ przystał (postanowienie z 29.05.2025 r.). Strona dnia 21.07.2025 r. wniosła o podjęcie postępowania i dostosowanie parametrów inwestycji do wyników przeprowadzonej analizy. Burmistrz postanowieniem z 28.07.2025 r. podjął postępowanie, by - po przeprowadzonej analizie i zawiadomieniu strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. – decyzją z 22.09.2025 r. odmówić ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budową drogi wewnętrznej – ze względu na niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że 24 września 2023 . weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), wedle której do spraw wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ww. ustawy. Wskazano, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116 ze zm., dalej: r.n.z.). Wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Z racji, że szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi 72 m, a trzykrotność frontu 216 m – wokół ternu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 216 m. Z analizy wynika, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na przepis § 3 r.n.z. dotyczący wyznaczenia linii zabudowy. Wskazał, że na obszarze analizowanym nie ma takiej zabudowy mieszkaniowej, na której domostwa byłby ulokowane w głębi działki. Linia zabudowy kształtuje się między 2 a 22 m, gdy planowana linia zabudowy kształtuje się między 7 a 67 m. Gdyby przystać na taki sposób ulokowania zabudowy, powstałby chaos urbanistyczny. Nadto nie został spełniony wymóg dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Droga dojazdowa jest za wąska i nie nadaje się do obsługi planowanej inwestycji. Poza tym nie jest to droga zakwalifikowana do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nowa zabudowa może być oddalona od linii zabudowy, byle jej nie przekraczała w kierunku działki drogowej. Zabudowa w głębi działki jest dozwolona. Zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy, a także w sporej odległości od drogi publicznej jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie nie istnieje jakakolwiek potrzeba wyznaczenia linii zabudowy. Inwestor zwrócił uwagę, że na działkach sąsiednich obowiązuje plan miejscowy, który ustala linię zabudowy wzdłuż działki drogowej (teren 18MN – zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej z ustaloną linią zabudowy w kierunku działki strony). Skarżący wskazał też, że kwestia techniczna drogi publicznej jest bez znaczenia w tym postępowaniu. Jest bowiem rozpatrywana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę. Co więcej, plan miejscowy czyni początek drogi na działce nr ew. 18 drogą publiczną – 10KDW – tereny dróg wewnętrznych o szer. ok. 4 m. Droga ta zapewnia dojazd do kilku działek oznaczonych w planie jako tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej z ustaloną linią zabudowy. Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie), stwierdziło, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do tej, która już istnieje. Z ustaleń analizy wynika,. że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą gospodarczą i garażową. Planowane budynki miałyby zostać usytuowane wśród terenów niezabudowanych, znacznie oddalonych od drogi. Organ odwoławczy podkreślił w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.), że celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zdaniem Kolegium analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym wyznaczony przez stronę teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinna, wchodząc w głąb terenów niezabudowanych. W związku z tym planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu. Ów przepis wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. W analizowanym przypadku brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny niezabudowane, jak zabudowa planowana. Brak również zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zorganizowanej w formie kilku budynków mieszkaniowych jednorodzinnych obsługiwanych drogą wewnętrzną. SKO podzielając pogląd organu I instancji, że inwestycja nie spełnia wymogu w zakresie linii zabudowy wyjaśniło, że linię taką wyznacza się w myśl § 3 r.n.z. W obszarze analizowanym nie ma takiej zabudowy, gdzie budynek miałby znajdować się w takiej odległości, jak zaproponowano. Odnośnie dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy przychylił się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że kwestia możliwości obsługi komunikacyjnej i stanu technicznego drogi nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy. Jednakże z uwagi na brak kontynuacji wymogu w zakresie linii zabudowy, nie mogła zapaść inna decyzja, jak tylko utrzymująca decyzję odmowną. L. B. (z d. T. ) wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję SKO podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, a konkretnie linii zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne położone w głębi działki, a usytuowanie sześciu budynków mieszkalnych nie stoi w sprzeczności z analizowaną funkcją zabudowy i można ją dostosować; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publiczne, podczas gdy inwestycja ma zapewniony faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej przez prywatną drogę wewnętrzną. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dalece wadliwy jest pogląd, że koncentracja sześciu budynków zamiast jednego, o tej samej funkcji co zastana, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Chodzi bowiem o sposób wykorzystywania obiektów, a nie o ich ilość. Zdaniem skarżącej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jej działka ma dostęp do drogi publicznej i nie ma znaczenia to, czy droga jest za wąska, czy jej stan techniczny pozwala na jej użytkowanie. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 22 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze. Sąd zważył, co następuje. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji była zasadna, aczkolwiek częściowo wymagała odmiennej argumentacji aniżeli przywołana przez organy obu instancji. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w [...] z 8 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 22 września 2025 r. o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budowie drogi wewnętrznej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116 ze zm., dalej: r.n.z.). wyjaśnienia wymaga, że dnia 24 września 2023 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), której art. 59 określa, że do spraw wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ww. ustawy. Jednocześnie przepis art. 73 ustawy zmieniającej odnośnie przepisów wykonawczych określił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych odpowiednio w art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro zaś prawodawca tj. Minister rozwoju i Technologii w dniu 15 lipca 2024 r. na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydał nowe rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w sprawie zastosowanie znalazło nowe rozporządzenie. W tym zatem zakresie należy stwierdzić, że organy orzekające zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do meritum sprawy organy należy zauważyć, że I i II instancji aczkolwiek zasadniczo jednakowo przyjęły, że na gruncie przepisów u.p.z.p. i r.n.z. należało odmówić ustalenia warunków zabudowy zaplanowanej przez skarżącą, to posłużyły się odmienną argumentacją. Burmistrz [...] odmówił skarżącej ustalenia warunków z powodu niespełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. uznając, że brak jest kontynuacji linii zabudowy oraz dostępu do drogi publicznej. Z kolei Kolegium w zaskarżonej decyzji zasadniczym motywem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej uczyniło na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezgodność sposobu zagospodarowania z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił ocenę Burmistrza o braku kontynuacji linii zabudowy (również warunek mieszczący się w pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Nie zgodził się zaś z oceną organu I instancji, że działka objęta planowaną inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ów dostęp zapewniony jest przez drogę wewnętrzną, której parametrów technicznych nie ocenia się na etapie ustalenia warunków zabudowy. Sąd w zasadniczej mierze podziela stanowisko Kolegium przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wymaga wyjaśnienia, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.n.z., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Przepis ten – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – stanowi, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, natomiast ma obowiązek odmowy jeżeli inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy przesłanki o których mowa powyżej są spełnione jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w zakresie braku kontynuacji sposobu zagospodarowania. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 – publ.: jak wyżej). Zasadnie w ocenie Sądu Kolegium dostrzegło, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznych (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem tego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sąd zwraca uwagę, że uregulowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek ma charakter złożony. Mowa jest w nim nie tylko o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, ale też o kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że nawet gdy w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej, nie stanowi automatycznie o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 628/25). Skarżąca we wnoszonych środkach zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na kwestii kontynuacji funkcji oraz braku konieczności wyznaczania linii zabudowy, wskazując że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne i to względem nich należy wyznaczyć parametry dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej skoro w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a taką funkcję ma pełnić planowana inwestycja, to sama okoliczność, że inwestycja ma polegać na budowie sześciu budynków jednorodzinnych na jednej działce, przy występowaniu na obszarze analizowanym zabudowy o konfiguracji jeden budynek mieszkalny na jedną działkę, nie może świadczyć o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu skarżąca pomija relewantną w kontekście normy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. kwestię sposobu zagospodarowania, sprowadzającą się do tego, że w granicach obszaru analizowanego sposób zagospodarowania terenu charakteryzuje się brakiem zabudowy w oddaleniu od drogi publicznej zespołami domów jednorodzinnych. Taka zabudowa określana w nomenklaturze urbanistów mianem "zabudowy łanowej" (inaczej "osiedla łanowego") w obszarze analizowanym nie występuje. Dopuszczenie na nieruchomości skarżącej planowanej zabudowy niewątpliwie wprowadziłoby na tym terenie nowy sposób zagospodarowania, sprzeczny z dotychczasowym. Jak trafnie wskazuje się w literaturze przedmiotu "analiza skutków rozwoju osiedli łanowych ujawnia kompleksową problematykę urbanistyczną i społeczną, wskazującą na konsekwencje nieskoordynowanych decyzji lokalnych władz w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzeni (D. Nowak, P. Haupt "Osiedla łanowe – analiza poziomu świadomości i propozycje zmian" – publ. w: "Przestrzeń Urbanistyka Architektura" - Wyd. Politechniki Krakowskiej, 2024, vol. 2, s. 149, dostępne również: https://repozytorium.biblos.pk.edu.pl/resources/50277). Autorzy wskazanej publikacji, powołując się na badania dr Mirosława Grochowskiego z 2011 r. (M. Grochowski "Metropolizacja a kształtowanie ładu przestrzennego układów zurbanizowanych"- MAZOWSZE Studia Regionalne, 2011 r., nr 11(6), s. 167–172, publ.: https://mazowszestudiaregionalne.pl/metropolizacja-a-ksztaltowanie-ladu-przestrzennego-ukladow-zurbanizowanych/) podają, że chaotyczna zabudowa oraz przypadkowe decyzje planistyczne prowadzą do znaczącego ograniczenia przestrzeni zielonych oraz tworzenia zapotrzebowania na infrastrukturę, której rozbudowa jest utrudniona przez brak dostępnego miejsca. "Zabudowa taka to także skutek licznych, nieskoordynowanych decyzji władz lokalnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił zastany ład przestrzenny we wsi [...] pod kątem możliwości wprowadzenia na tym terenie, na obszarze jednej nieruchomości, większego (sześciu budynków) zespołu zabudowy jednorodzinnej, w głąb działki, tworzącej tak zwany zespół "zabudowy łanowej" (urbanistyki łanowej). Dotychczasowa zabudowa we wsi [...] nie daje podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w pasie przyległym do dróg w tej wsi (por. część graficzna analizy stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji). Sąd równocześnie stwierdza, że sama odmowa ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia nie przekreśla w ogóle jego realizacji, pod warunkiem, że zostanie – po rzetelnej analizie przeprowadzonej na podstawie przepisów u.p.z.p. w nowym brzmieniu i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. poz. 729). Sąd jednocześnie wyjaśnia, że w sprawie obszar analizowany wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Zważywszy, że szerokość terenu objętego wnioskiem wyniósł 72 m (licząc od strony drogi wewnętrznej o nr ewid.[...]), obszar analizowany wyznaczono w promieniu 216 m. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwiła przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ewentualne ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane o funkcji mieszkalnej (jedenaście działek - wymienione enumeratywnie w analizie urbanistycznej – k 83 akt adm. I instancji), lecz żadnej z nieruchomości nie cechowała zabudowa łanowa - wielobudynkowa, w oddaleniu od drogi publicznej. Równocześnie zasadniczą część obszaru analizowanego zajmują tereny niezabudowane - tereny typowo rolnicze, charakterystyczne dla obszarów wiejskich. W związku z powyższym Kolegium miało podstawy, by stwierdzić na podstawie analizy urbanistycznej, że wyznaczony przez skarżącą teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, wchodząc w głąb terenów niezabudowanych. Planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [...] we wsi [...], lecz przylega do działki nr [...], która została wytyczona geodezyjnie jako droga wewnętrzna. Mimo więc, że generalnie inwestycja nawiązuje do funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym, z uwagi na jej usytuowanie i charakterystykę (zespół sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych), pośród niezabudowanych działek rolniczych lub działek zabudowanych (budynkami mieszkalnymi) bezpośrednio od strony drogi publicznej i dojazd od strony drogi wewnętrznej (działki nr [...]) dopuszczenie inwestycji w takim kształcie stanowiłoby o nowym, dotąd niewystępującym na tym terenie sposobie zagospodarowania. Skarżąca zarzucając organom orzekającym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomija, że dla planowanej inwestycji nie mogą stanowić punktu odniesienia działki położone bezpośrednio przy ul. [...], ani zabudowane działki po drugiej stronie tej ulicy. Dopuszczenie realizacji inwestycji na działce nr [...], ark. mapy 12, obr. [...] doprowadziłoby do umożliwienia powstania ekstensywnej zabudowy w terenach dotąd niezabudowanych, o charakterze rolniczym, w drugiej i dalszych liniach zabudowy od ul. [...], skomunikowanych z wymienioną drogą publiczną drogami wewnętrznymi. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej – dz. nr [...]. Celem "zasady dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednakże trzeba mieć przy tym na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2023 r., II SA/Gl 476/23, LEX nr 3588940). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na podstawie oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu - działek sąsiednich występującego w obszarze analizowanym. Zasadniczo więc odmowa ustalenia warunków zabudowy związana jest z niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz nie w zakresie funkcji (która jako mieszkalna w obszarze analizowanym bezsprzecznie występuje), lecz braku kontynuacji sposobu zagospodarowania. Naruszenie ładu przestrzennego może mieć bowiem miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości obszaru analizowanego, ale również poprzez planowanie inwestycji tak odmiennej od dotychczasowego przeznaczenia terenów w tym obszarze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd równocześnie stwierdza, że organy orzekające dopuściły się w stopniu, który nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 r.n.z. w zakresie ustalenia, że dla planowanej inwestycji brak jest możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie m.in. linii zabudowy dla planowanej zabudowy określa się wedle reguł określonych w § 3 r.n.z. Ten przepis stanowi, że linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2). Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 3). Przy czym linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. (ust. 4). Na gruncie powołanych przepisów organy orzekające przyjęły, że skoro w obszarze analizowanym istniejące budynki usytuowane są w odległości od 2 do 22 m, a planowane budynki mają zostać zlokalizowane w głębi działki w odległości od ok. 7 do 67 m od drogi publicznej, to nie kontynuują istniejącej linii zabudowy. Burmistrz [...] dodał, że usytuowanie budynku mieszkalnego poza istniejącą obowiązującą linią zabudowy wprowadziłoby chaos i dysharmonię w istniejącej zabudowie, w której budynki mieszkalne zlokalizowane są wyłącznie bezpośrednio przy istniejącej drodze publicznej. W tym kontekście zdaniem organów nie został spełniony wymóg z § 3 r.n.z., a w rezultacie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.w. w zakresie wymagań dla nowej zabudowy co do ustalenia linii zabudowy. Sąd dostrzega jednak, że organy orzekające pominęły okoliczność, że w obszarze analizowanym, dla sąsiedniej działki nr [...], znajdującej się bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [...], po zachodniej stronie działki skarżącej, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 września 2021 r. nr [...] – Dz. Urz. Woj. z 2021 r. poz. [...]), który dla terenu 18MN wyznacza linię zabudowy w odległości 5 m od drogi wewnętrznej 10KDW (tj. działki nr [...]). Powyższe oznacza na gruncie § 3 ust. 1 r.n.z., że skoro linię nowej zabudowy wyznacza się jako kontynuację tej, która już istnieje, a obowiązujący plan miejscowy wyznaczył tę linię w odległości 5 m od strony drogi wewnętrznej (dla terenu działki nr [...]) to nie było przeszkód, by i dla działki nr [...] w sposób analogiczny określić linię zabudowy. Skoro na działce nr [...] istnieje linia zabudowy wyznaczona przez obowiązujący plan miejscowy, to dopuszczalne było, aby linię tę przedłużyć dla oddalonej od drogi publicznej działki skarżącej o nr [...] i w ten sposób wyznaczyć nową linię zabudowy. Powyższe nie zmienia oceny Sądu o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niespełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa w zakresie sposobu zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), o czym Sąd wypowiedział się wyżej. Sąd podziela również zarzut skargi naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie spełnienia wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Wskazać należy, iż wedle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiąca sąsiadującą z działką skarżącej drogę wewnętrzną jest własnością Miasta i Gminy [...] i w ewidencji gruntów ujęta została jako działka drogowa (dr) [k. 15 akt adm. I instancji]. Tym samym z akt wprost wynika, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Równocześnie rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się stanu technicznego, ani możliwości komunikacyjnych drogi wewnętrznej, przez którą inwestor posiada dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bez znaczenia dla spełnienia warunku "dostępu do drogi publicznej" jest fakt, że droga doprowadzająca teren planowanej inwestycji do drogi publicznej na określonym odcinku jest nieurządzona. Konieczność urządzenia drogi jako niezbędny warunek posiadania przez inwestycję dostępu do drogi publicznej prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor musiałby czekać na urządzenie drogi, co często ma miejsce dopiero po zakończeniu inwestycji, aby ubiegać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 55/26 – publ. jak wyżej). Ponadto przyjmuje się, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1604/24, publ.: j.w.). W świetle powyższego organ I instancji nie miał podstaw, by przyjąć na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, skoro teren inwestycji łączy z ul. [...] działka nr [...] będącą, choć nieurządzoną, to działką drogową. Jej zaś parametry techniczne nie mogły stanowić – co trafnie stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji – podstawy do uznania, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Reasumując powyższe Sąd wskazuje, że z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) jasno wynika, że aby uwzględnić skargę należy stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń procesowych) bądź doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd stwierdził, że organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zespołu sześciu budynków mieszkalnych z powodu braku ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, to opisane wyżej uchybienia organów i wadliwa po części argumentacja nie wpływają na wynik sprawy. W związku z powyższym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.