II SA/Po 144/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Fundacji od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia 3 września 2025 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z samodzielnymi mieszkaniami – etap I, budowie budynku opieki społecznej i socjalnej wraz z lokalami mieszkalnymi – etap II, dla potrzeb działalności Fundacji z siedzibą w W., na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Pismem z dnia 26 września 2025 r. odwołanie od wyżej wskazanej decyzji Wójta wniósł J. M. będący stroną postępowania. Wskazał on, że przyjęte dla planowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są w większości nie do przyjęcia. W szczególności przyjęta dla każdego budynku osobno szerokość elewacji frontowej od 28 m do 48 m oraz wysokość od 4,5 m do 12 m. Wartości te są niewspółmierne dla pozostałych znajdujących się w sąsiedztwie budynków. Co więcej wprowadza się w ten sposób nowy rodzaj zabudowy – zabudowę wielorodzinną, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne. Dodatkowo odwołujący się wskazał na uciążliwości, które będzie generować realizacja wskazanej inwestycji takiej jak: wzmożony ruch samochodowy czy hałas. Pismem z dnia 30 września 2025 r. odwołanie od decyzji Wójta o analogicznej treści wniosła również E. B. będąca uczestnikiem postępowania. Decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinna wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie wynikać powinno z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób klarowny, w jaki sposób ustalił poszczególne parametry, np. wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi od 20 m do 60 m, a Wójt ustalił ten parametr na poziomie od 28 m do 48 m, przy czym wyjaśnił, że maksymalna wartość tego parametru przyjęta dla planowanej inwestycji została ustalona w oparciu o maksymalną szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, jednakże niezrozumiałe jest przyjęcie minimalnej wartości na poziomie 28 m, tym bardziej, że inwestor wnioskował o minimalną wartość 20 m. Podobnie niejasne jest ustalenie wskaźnika wysokości zabudowy. Jak wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116; dalej jako: "rozporządzenie"), wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3). Z analizy urbanistycznej nie wynika, czy organ pierwszej instancji ustalił wysokość zabudowy na sąsiednich działkach, nie wiadomo również, czy wysokość ta przebiega tworząc uskok, co uprawniałoby do zastosowania § 7 ust. 2 Rozporządzenia. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. To z kolei powoduje, że organ związany jest obowiązującymi przepisami oraz ustaleniami poczynionymi w toku analizy. Z jej treści wynika, że w wyznaczonym obszarze budynki mają wysokość od 6 m do 12 m, a więc przyjęta przez Wójta w decyzji minimalna wysokość na poziomie 4,5 m nie wynika z ustaleń analizy będącej załącznikiem do decyzji. Powyższe ustalenia stanowiły w ocenie Kolegium wystarczające przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odnoszące się do pogorszenia warunków życia, zwiększenia hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu samochodowego podnoszone w odwołaniach, nie mogą wywrzeć zamierzonego skutku na etapie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. Fundacji, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: "skarżąca" lub "fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Kolegium. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydania decyzji kuratoryjnej, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wykazał, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, co doprowadziło do błędnego wniosku, że parametry zabudowy (szerokość i wysokość elewacji frontowej) zostały ustalone w decyzji w sposób "niejasny", podczas gdy znajdują one bezpośrednie odzwierciedlenie w niekwestionowanej i rzetelnej inwentaryzacji urbanistycznej obszaru analizowanego; 3) ewentualne naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia rzekomych rozbieżności parametrów wskazanych we wniosku, a wynikających z decyzji i analizy urbanistycznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Wobec tak sformułowanych zarzutów fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzut odnoszący się do nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej jest chybiony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Nie budzi wątpliwości skarżącej i Kolegium ustalenie maksymalnej szerokości elewacji na 48 m. W tabeli znajdującej się w części 1 Analizy ("Szerokość elewacji frontowej") organ pierwszej instancji wyraźnie zinwentaryzował działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] dla których szerokość elewacji wynosi 48 m. Ustalenie górnej granicy parametru na poziomie 48 m stanowi zatem bezpośrednią kontynuację parametru występującego w obszarze analizowanym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Natomiast dolna granica szerokości elewacji została ustalona przez Wójta na 28 m i mieści się w zakresie wniosku inwestora od 20 m oraz nie narusza ładu przestrzennego. Jednocześnie ewentualne wątpliwości, w tym zakresie Kolegium mogło wyjaśnić, analizując załącznik graficzny i tekstowy, bez konieczności uchylania decyzji. Tym bardziej, że przeprowadzona "Analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiąca Załącznik nr 2 do decyzji Wójta nie budziła wątpliwości, w tym co do rzetelności i poprawności, zarówno odwołujących się uczestników postępowania, jak i samego organu odwoławczego. Odnośnie zarzutu dotyczącego wysokości zabudowy Kolegium podniosło, że minimalna wysokość 4,5 m nie wynika z analizy, która wskazuje budynki o wysokości 6,0 m - 12,0 m. Należy jednak wskazać, że dolna granica (4,5 m) została ustalona w oparciu o wniosek inwestora, natomiast górna granica (12,0 m) została ograniczona zgodnie z maksymalną wysokością występującą w sąsiedztwie. Realizacja budynku niższego (4,5 m) niż średnia w okolicy nie zaburza ładu przestrzennego. Decyzja organu pierwszej instancji była w tym zakresie racjonalna i zgodna z prawem, łącząc wniosek strony z wynikami analizy. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy było zatem w ocenie skarżącej nieuzasadnione, co czyniło zasadnym wniesienie sprzeciwu. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 marca 2026 r. sprzeciw skierowano do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a §1 zd. 1 P.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 2680/25, publ. CBOSA). Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, publ. CBOSA). Zaznaczyć należy, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. W ocenie Sądu sprzeciw jest niezasadny. Wskazać bowiem należy, że zarówno decyzja Wójta, jak i stanowiąca do niej załącznik analiza urbanistyczna, nie dają podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy, przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz specyfiki decyzji o warunkach zabudowy, dokonał analizy zebranego materiału dowodowego. Ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji uznać należało tym samym za przedwczesne. Sąd zauważa przy tym, że decyzja Kolegium jedynie wybiórczo wskazuje uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem Kolegium zawartym na s. 6 decyzji stwierdzającym, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób klarowny w jaki sposób ustalił poszczególne parametry zabudowy. Zgodnie z rozporządzeniem, zasadą przy ustalaniu warunków zabudowy powinno być wyznaczanie wartości średniej, wynikającej z dokonanej analizy obszaru wyznaczonego na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Każde odstępstwo od wartości średniej powinno więc zostać w należyty i wyczerpujący sposób uzasadnione. Tymczasem w uchylonej przez Kolegium decyzji, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla odstępstw od wartości średnich. W analizie wskazuje się w tym zakresie jedynie na wnioskowane przez fundację wielkości parametrów i zestawia się je z istniejącymi na obszarze analizowanym wartościami, ustalając niekiedy bardzo szerokie widełki, jak w przypadku podnoszonej przez organ odwoławczy wysokości zabudowy. Słusznie Kolegium wskazało w tym zakresie, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym i nie może nosić cech dowolności. Wydane przez Wójta rozstrzygnięcie w zasadzie nie posiadające uzasadnienia narusza więc art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazana wyżej okoliczność podważa w ocenie Sądu dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia analizy urbanistycznej, a co za tym idzie – uzasadnia zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Końcowo zaznaczenia wymaga, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 326/22). Nie jest więc tak, że Sąd oddalając sprzeciw nakazał wydanie decyzji o określonej treści (np. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy). Sąd oddalając sprzeciw zgodził się jednak z organem odwoławczym, że postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno być przeprowadzone ponownie ze względu na istotne (wskazane w uzasadnieniu) uchybienia Wójta, które nie mogą być "naprawione" przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 216/24). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a.