II SA/Po 142/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2026 r. w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 25 października 2024 r. [...] Sp. z o.o. w M. wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 1 sztuki drzewa z gatunku dąb czerwony (Quercus rubra) o obwodzie pnia wynoszącym 202 cm (mierzonym na wysokości 130 cm), rosnącego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz [...], decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. (znak: [...]), orzekł o odmowie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na usunięcie opisanego wyżej dębu czerwonego. Organ pierwszej instancji uznał, że drzewo to stanowi cenny element lokalnego drzewostanu i nie zachodzą wystarczające przesłanki przyrodnicze ani techniczne uzasadniające jego wycięcie. W dniu 21 lipca 2025 r. odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza [...] wniósł M. M.. Odwołujący podniósł, iż nie może być tak, że osoba, która ponosi skutki oddziaływania drzewa i podjęła pierwsza działania w sprawie, zostaje całkowicie pozbawiona prawa do obrony swojego interesu. W ocenie Odwołującego spełnia on przesłanki z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej: K.p.a.) jako osoba, której interesu prawnego i obowiązku dotyczy toczące się postępowanie – w szczególności w zakresie: dbania o stan i estetykę miejsca pochówku, zapewnienia bezpieczeństwa osobom odwiedzającym grób, ponoszenia kosztów związaniem z utrzymaniem czystości i usuwaniem skutków oddziaływania drzewa. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2025 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że legitymację do wniesienia środka zaskarżenia posiada wyłącznie strona postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium wyjaśniło, że w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów krąg stron jest ściśle i wyczerpująco określony przez przepisy ustawy o ochronie przyrody (w szczególności art. 83b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz. U. z 2024 r., poz. 1478 – dalej jako "ustawa"). Uprawnienie to, a co za tym idzie przymiot strony, przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości, jej posiadaczowi (za zgodą właściciela) bądź właścicielowi urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa zagrażają ich funkcjonowaniu. Kolegium uznało, że M. M., legitymujący się jedynie prawem do grobu opartym na umowie z administratorem cmentarza, nie mieści się w żadnej z tych kategorii. W konsekwencji SKO w [...] uznało, że odwołujący posiada w tej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. M. (zwany dalej Skarżącym) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu SKO w [...] Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa może wynikać wyłącznie z prawa własności lub posiadania nieruchomości, z pominięciem innych praw podmiotowych chronionych przez prawo, w szczególności prawa do grobu, które – jako samodzielne prawo podmiotowe – może zostać dotknięte skutkami rozstrzygnięcia administracyjnego; 2. art. 83 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na automatycznym i schematycznym uznaniu, że przepis ten w sposób wyczerpujący i bezwzględny określa krąg stron postępowania wyłącznie do posiadacza nieruchomości oraz jej właściciela, bez uwzględnienia wyjątku dopuszczającego istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu niebędącego właścicielem ani posiadaczem nieruchomości, jeżeli drzewo bezpośrednio zagraża obiektowi, do którego przysługuje mu prawo podmiotowe; 3. art. 134 K.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji, w której brak przymiotu strony po stronie Skarżącego nie był oczywisty ani jednoznaczny, a tym samym poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez uprzedniego rzetelnego zbadania, czy Skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.; 4. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie, czy skutki decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa oddziałują bezpośrednio na prawa przysługujące Skarżącemu, w tym na prawo do nienaruszalności i bezpieczeństwa miejsca pochówku. W obszernym uzasadnieniu skargi M. M. rozwinął powyższe zarzuty, wskazując, że niedopuszczalność odwołania o charakterze podmiotowym może być stwierdzona tylko wtedy, gdy brak legitymacji odwołującego jest całkowicie niewątpliwy. Zdaniem Skarżącego, przysługujące mu prawo do grobu stanowi silne, chronione konstytucyjnie i cywilistycznie prawo podmiotowe, które w zderzeniu z fizycznym oddziaływaniem potężnego dębu czerwonego doznaje uszczerbku. Skarżący podkreślił, że administracja publiczna nie powinna uciekać od merytorycznej oceny wpływu drzewa na bezpieczeństwo grobu poprzez formalistyczne i zawężające definiowanie pojęcia strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji Burmistrza [...] odmawiającej wydania zezwolenia [...] Sp. z o.o. na usunięcie 1 sztuki drzewa z gatunku dąb czerwony (Quercus rubra) o obwodzie pnia wynoszącym 202 cm (mierzonym na wysokości 130 cm), rosnącego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej: K.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a., prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Przymiot strony definiuje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" ma kluczowe znaczenie procesowe i posiada charakter wyłącznie materialnoprawny. Oznacza to, że aby dany podmiot mógł zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego, musi istnieć konkretna, powszechnie obowiązująca norma prawna (przepis prawa materialnego), która w określonym stanie faktycznym przewiduje możliwość ukształtowania sytuacji prawnej tego podmiotu poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub podjęcie innej czynności organu. Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, realny i aktualny. Musi on obiektywnie istnieć w dacie prowadzenia postępowania, a nie opierać się jedynie na subiektywnym przekonaniu danej osoby o naruszeniu jej praw lub na jej woli prowadzenia określonego postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio, a nawet bardzo silnie zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej (np. z uwagi na spodziewane uciążliwości, obawy o stan mienia, względy estetyczne czy emocjonalne), jednakże zainteresowania tego nie może poprzeć żadnym konkretnym przepisem prawa materialnego, który nakładałby na organ obowiązek ochrony jego sytuacji prawnej w tym właśnie postępowaniu administracyjnym. Posiadanie wyłącznie interesu faktycznego, niezależnie od stopnia jego intensywności czy społecznego uzasadnienia, nie daje legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony, a tym samym wyklucza możliwość skutecznego wniesienia odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawach dotyczących usunięcia drzew stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz. U. z 2024 r., poz. 1478 – dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1); właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Ponadto stosownie do art. 83b ust. 1 pkt 1 ustawy wniosek o wydanie takiego zezwolenia musi zawierać m.in. imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości. Na tle tych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jednolity i powszechnie akceptowany pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny, iż stronami postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów są wyłącznie: posiadacz nieruchomości (z którego terenu drzewo ma być usunięte) oraz właściciel tej nieruchomości (którego zgoda jest zasadniczo wymagana, chyba że ustawa przewiduje wyjątki). Przepisy ustawy o ochronie przyrody w sposób wyczerpujący i zamknięty definiują krąg podmiotów zaangażowanych w ten stosunek administracyjnoprawny ((zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 684/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przeanalizować specyfikę uprawnień Skarżącego. M. M. wywodzi swój interes prawny z faktu posiadania prawa do grobu (miejsca pochówku) na cmentarzu komunalnym w M., na podstawie umowy zawartej z administratorem tego cmentarza. Sąd podkreśla, że cmentarze są specyficznymi nieruchomościami o szczególnym przeznaczeniu i statusie prawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 20025r. poz. 1590) utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przy czym w imieniu organów gminy zadania te często wykonują wyspecjalizowane podmioty zarządzające lub spółki komunalne. W realiach niniejszej sprawy podmiotem utrzymującym cmentarz komunalny w M. i zarządzającym nim (czyli sprawującym pełne władztwo nad tą nieruchomością) jest [...] Sp. z o.o. Tzw. "prawo do grobu" jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym. Posiada ono specyficzną, dwoistą naturę – zawiera elementy zarówno o charakterze majątkowym (np. ponoszenie opłat za miejsce, budowa nagrobka, dbanie o jego stan fizyczny), jak i osobistym (kult pamięci osoby zmarłej, prawo do pochowania w tym miejscu siebie lub bliskich). Niemniej jednak, prawo do grobu, jako cywilne prawo podmiotowe, nie jest tożsame z prawem własności nieruchomości cmentarnej ani z jej posiadaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego czy ustawy o ochronie przyrody. Skarżącemu przysługuje jedynie uprawnienie do korzystania z wydzielonego fragmentu przestrzeni cmentarnej (miejsca grzebalnego o określonych wymiarach) w ściśle określonym celu. Posiadaczem całej nieruchomości (działki nr [...]) pozostaje bezsprzecznie [...] Sp. z o.o., która zarządza cmentarzem. To ta spółka, jako zarządca i posiadacz gruntu, na którym rośnie sporny dąb czerwony, posiadała legitymację do złożenia wniosku o wycinkę i to ona była jedyną – obok ewentualnego właściciela nieruchomości (Gminy [...]) – stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przed Burmistrzem [...]. M. M., nie będąc właścicielem ani posiadaczem działki nr [...], nie mógł skutecznie powoływać się na przepisy art. 83b ust. 1 pkt 1 ustawy w celu wykazania swojego interesu prawnego. Obawy Skarżącego dotyczące potencjalnego zagrożenia dla pomnika ze strony drzewa, opadających liści czy trudności z utrzymaniem czystości wokół grobu, niewątpliwie świadczą o istnieniu po jego stronie silnego zainteresowania wynikiem sprawy, jednak jest to wyłącznie interes faktyczny. Skarżący nie wskazał (i nie mógł wskazać) żadnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym, który nakładałby na organ administracji orzekający o wycince drzew obowiązek ochrony jego indywidualnego prawa do grobu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 5627/21 jedynym podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na usunięcie drzewa, a tym samym być stroną takiego postępowania i adresatem wydanej na jego zakończenie decyzji administracyjnej jest posiadacz nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wywodzenia interesu prawnego z prawa do grobu. Takiej osobie przysługuje jedynie interes faktyczny, który nie podlega szczególnej ochronie w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. W świetle powyższych rozważań, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za całkowicie bezzasadne. Skarżący błędnie utożsamia istnienie cywilnego prawa podmiotowego (prawa do grobu) z posiadaniem interesu prawnego w administracyjnym postępowaniu o wycięcie drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a., słusznie wskazując, że ochrona prawa do grobu nie może być realizowana w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o ochronie przyrody, gdyż przepisy te nie przyznają dysponentowi grobu statusu strony. Interes Skarżącego ma charakter wyłącznie faktyczny, co uniemożliwia uznanie go za stronę postępowania administracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło sytuację prawną Skarżącego i zasadnie uznało, że M. M. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usunięcia dębu czerwonego rosnącego na działce nr [...] w M.. Skutkowało to koniecznością wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.