II SA/Po 1059/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 - ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. , poz. 570), art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2019r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Pani K. K. złożyła w dniu [...].03.2019r. w [...] Centrum Świadczeń wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie opłat za zajmowaną część lokalu nr [...] przy ul. [...] w P.. Z deklaracji wysokości dochodów wynika, że skarżąca otrzymuje [...] zł emerytury. Do wniosku załączona została umowa użyczenia części lokalu mieszkalnego, zawarta w dniu [...].03.2019r. z Panią A. K. (córką skarżącej) najemcą lokalu, a K. K.. Ponadto przedłożona została umowa najmu lokalu zawarta w dniu [...].07.2018r. pomiędzy Zarządem Komunalnych Zasobów Lokalowych (dalej ZKZL) a Panią A. K. i Panem A. K. jako najemcami ww. lokalu. Z § 3 umowy z dnia [...].07.2018 r. wynika, że do wspólnego zamieszkiwania najemcami uprawniona jest Pani K. K.- matka Pani A. K.. Ponadto zgodnie z § 10 umowy najmu lokalu jednoznacznie wynika, że najemca nie może bez pisemnej zgody wynajmującego oddać w całości lub części przedmiotu najmu w podnajem lub do innego korzystania. ZKZL w piśmie z dnia [...].05.2019r. nr [...] potwierdził, że Pani K. K. w umowie najmu została wskazana jako osoba uprawniona do zamieszkiwania z najemcami. Ponadto ZKZL wskazał, że spółka nie jest umocowana do tego, by kreować treść stosunku prawnego, w oparciu o który odbywać się będzie rozliczanie kosztów związanych z zajmowaniem tego lokalu przez osoby w nim zamieszkujące, a tym samym wyrażenia zgody, która stanowi treść wniosku z dnia [...].02.2019r. (k.23). Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 1a w zw. art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz.U. z 2017 r, poz. 180 z późn. zm. dalej u.d.m.) odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że pani K. K. ma jedynie prawo do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] wraz najemcami w charakterze członka rodziny - co wynika z umowy najmu z [...] lipca 2018 r. Organ wskazał, że umowa użyczenia z [...] marca 2019 r. została zawarta bez wyraźnej zgody wynajmującego. Zdaniem organu pani K. K. nie ma tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a jedynie wynikające z zapisów umowy najmu uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wraz z najemcami. Wobec tego nie ma prawa ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. W ustawowym terminie Pani K. K., reprezentowana przez Pana R. S., złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono Organowi I instancji rażące naruszenie przepisów : - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej uzasadnienia faktycznego odpowiadającego wymogom ww. przepisu prawa, - art. 11 k.p.a poprzez nieprawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji. - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpoznania całego materiału dowodowego, oraz - art. 7 ust. 1, 1 a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m., poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych norm prawnych. W odwołaniu podniesiono, że skarżąca zajmuje pokój nr 1 oraz [...] udziału w częściach wspólnych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. na mocy umowy użyczenia zawartej w dniu [...].03.2019 r. Z umowy tej wynika (§ 3 umowy), że zobowiązana jest ponosić opłaty dotyczące utrzymania lokalu i świadczeń w wysokości [...] ich wartości, zgodnie z zawiadomieniem o wysokości opłat za lokal, wystawionym przez ZKZL. Zdaniem odwołującej umowa użyczenia jest tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, uprawniającym do przyznania dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m. Opisaną we wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podał, że postępowanie jest prowadzone z wniosku K. K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego za zajmowaną część lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P. o pow. mieszkalnej – [...] i pow. użytkowej – [...] złożonym [...].03.2019r. W trakcie postępowania doszło do zmiany wniosku. Według oświadczenia A. K. na w/w części lokalu zamieszkują K. K. i A. K. (najemca lokalu). A. K. opiekuje się babcią i z tego tytułu otrzymuje świadczenie miesięczne w wysokości [...] zł. SKO wskazało, że tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) w sprawie dodatków mieszkaniowych. Decyzje wydawane w tych sprawach nie mają charakteru uznaniowego. Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, aby otrzymać to świadczenie musi łącznie spełniać wymogi przewidziane w wymienionych przepisach, a mianowicie: - posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem, - osiągać niskie dochody, - zajmowane mieszkanie musi spełniać kryterium metrażowe. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4. przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. SKO wskazało, że najemcami lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. są- Pani A. K. i Pan A. K. na mocy umowy najmu z dnia [...].07.2018 r. zawartej z ZKZL. Pani K. K., osoba bliska najemców - matka Pani A. K., objęta została umową najmu jako osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcą (§ 3 umowy najmu). Na podstawie tej umowy (umowa pierwotna) przysługuje jej zatem prawo do wspólnego zamieszkiwania z najemcą w ww. lokalu, bez potrzeby zawierania dalszych umów. Zdaniem SKO wobec istnienia zapisu § 3 ww. umowy najmu z dnia [...].07.2018r., przedstawiona wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy umowa użyczenia z dnia [...].03.2019r. zawarta pomiędzy Panią A. K. a Panią K. K. jest de facto umową wtórną do umowy najmu, określającą sposób korzystania z mieszkania i ponoszenia kosztów utrzymania użyczonej części lokalu tj. pokoju o pow. [...] m2 i [...] udziału w częściach wspólnych lokalu (kuchni, łazienki z wc i korytarza). Na tę okoliczność zwrócił już uwagę wynajmujący - ZKZL wskazując w piśmie z dnia [...].05.2019r., że Pani K. K. ma wynikające z zapisów umowy najmu uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Spółka (Wynajmujący) nie jest umocowana do tego by kreować treść stosunku prawnego, w oparciu o który odbywać się będzie rozliczenie kosztów związanych z zajmowaniem tegoż lokalu przez osoby w nim zamieszkujące. Według SKO przedstawiona wraz z wnioskiem Pani K. K. umowa użyczenia nie może być uznana za tytuł prawny stanowiący podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego. Pani K. K. jest uprawniona do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako osoba bliska najemcom, ale nie jest to samodzielny tytuł prawny do lokalu, który tworzyłby uprawnienie do ubiegania się o świadczenia związane z lokalem w tym o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W ocenie SKO przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m. dotyczy takiej sytuacji gdy inny tytuł do lokalu np. umowa użyczenia łączy osobę zajmującą lokal z właścicielem tego lokalu. W skardze do WSA pani K. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z podstawowymi zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym oraz brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów i argumentów strony skarżącej istotnych dla rozstrzygnięcia oraz ich merytorycznej oceny, 3. art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji a to z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego skarżąca nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowego samodzielnego lokalu mieszkalnego, 4. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji; Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli instancyjnej, a co istotniejsze - swego poglądu nie potwierdziło jakimkolwiek orzecznictwem sądowym, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej nie odpowiadającej w pełni wymogom prawa tj. wydanie decyzji nie posiadającej uzasadnienia faktycznego , które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz przede wszystkim brak w niniejszej decyzji uzasadnienia prawnego tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz poglądów judykatury sądowej, 6. art. 11 k.p.a. tj. zasady przekonania, poprzez nieprawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie niniejszej decyzji, 7. rażące naruszenie art. 7 ust. 1, 1 a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych norm prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019 poz. 2133 przywoływana jako u.d.m.). Stosownie do treści art. 2 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Powołany przepis określa jedno z trzech niezbędnych kryteriów nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego; 3) tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek K. K. uznały, iż nie spełnia ona przesłanki "posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego". W ocenie organów umowa użyczenia z dnia [...] marca 2019 r. , na podstawie której skarżąca zajmuje część lokalu (pokój) przy ul. [...] w P. oraz partycypuje w opłatach za lokal, upoważnia ją jedynie do korzystania z tego lokalu, zamieszkiwania w nim ze swoją rodziną. Nie stanowi natomiast tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Spór sprowadzał się do ustalenia czy na mocy zawartej w dniu [...] marca 2019r. umowy użyczenia skarżąca spełnia warunek określony w art. 2 pkt 1 ust. 4 u.d.m. a mianowicie czy jest inną osobą mającą tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącą wydatki związane z jego zajmowaniem. Należy wskazać, że co do zasady umowa użyczenia stanowi tytuł prawny do lokalu. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1181/07. W wyroku tym Sąd wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje osoby, którym dodatek mieszkaniowy przysługuje stanowiąc, że uprawnionymi do dodatku są także inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem. Analiza całego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy uprawnia do stwierdzenia, że każdy inny, niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 oraz w punkcie 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może - po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek - upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła (pełne uzasadnienie wyroku dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Stanowisko wyrażone w w/w wyroku dotyczyło jednak innego stanu faktycznego i nie znajduje wprost odniesienia do realiów niniejszej sprawy. Wykładnia postanowień umowy użyczenia z [...] marca 2019r., z której strona skarżąca wywodzi swoje prawo do dodatku mieszkaniowego, nie może być dokonywania z pominięciem pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie. W szczególności chodzi tu o umowę najmu z dnia [...] lipca 2018 r. zawartą pomiędzy ZKZL w P. a państwem A. K. i A. K.. Z umowy tej wynika, że skarżąca jest uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcami (§ 3). Oprócz więzów rodzinnych (matka/babcia/wnuk) skarżąca jest domownikiem najemców. Jej prawo do zamieszkiwania w w/w lokalu nie wymaga odrębnego tytułu prawnego, znajduje bowiem uzasadnienie w przepisach prawa rodzinnego i wynika z § 3 umowy najmu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest stroną stosunku najmu (por. uchwała SN z 9 marca 1959 r. sygn. I CO 1/59, dostępna LEX nr 119627, z której wynika że domownicy najemcy nie są stroną stosunku najmu- uw. Sądu). Z prawa do zamieszkiwania, uregulowanego w umowie najmu, nie wynika tytuł prawny do lokalu. To, ze skarżąca partycypuje w kosztach utrzymania lokalu, czy zajmuje konkretny pokój również nie uprawnia do twierdzenia, ze posiada tytuł prawny do lokalu a stanowi jedynie uregulowanie wewnętrznych rozliczeń członków rodziny . Co istotne zgodnie z § 10 umowy z dnia [...] lipca 2018 r. najemca nie może bez pisemnej zgody wynajmującego oddać w całości lub części przedmiotu najmu w podnajem lub do innego korzystania. Wobec tego bez uzyskania zgody ZKZL nie mogą być przez najemców zawierane dalsze rozporządzenia co do przedmiotu najmu- w tym zawarcie umowy użyczenia, która uprawnia do bezpłatnego korzystania z rzeczy (w tym lokalu- uw. Sądu). Zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżąca nie posiada samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, na podstawie którego mogłaby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Przedłożona umowa użyczenia musi być interpretowania wtórnie do postanowień zawartych w umowie najmu z ZKZL jedynie jako rodzaj regulacji wewnętrznych stosunków zamieszkujących wspólnie pełnoletnich członków rodziny. Z umowy najmu wynika już bowiem, że pani K. K. ma prawo do zamieszkiwania w lokalu. I choć umowa użyczenia może stanowić tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m., to w przedmiotowej sprawie za taki uznana być nie może albowiem dotyczy osoby, która prawo do zamieszkiwania w lokalu ma w oparciu o regulację § 3 umowy najmu. Dodatek mieszkaniowy jak słusznie wskazano w skardze przyznawany jest osobom zamieszkującym dany lokal, które posiadają tytuł prawny do lokalu ewentualnie tym, którzy lokal zajmują bez tytułu prawnego oczekując na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Wbrew twierdzeniom skargi skarżąca warunków tych nie spełnia. Zajmuje lokal w oparciu o wyżej wskazane podstawy wynikające z umowy najmu, tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mają najemcy. Żaden z cytowanych w skardze wyroków nie był wydany w odniesieniu do zbliżonego do niniejszej sprawy stanu faktycznego. Dodać należy, że z uwagi na charakter świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można interpretować rozszerzająco. Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawia też fakt, że pomoc gminy powinna być w tym przypadku rzeczywiście skierowana do osób takiej pomocy potrzebujących co powoduje, że organy stosujące prawo powinny to czynić z ostrożnością eliminując przypadki, w których mogłoby dojść do nadużycia prawa Zasadnie więc organy uznały, ze niespełniona została przesłanka posiadania tytułu prawnego do lokalu, a jedyne łączne spełnienie przesłanek uprawnia do dodatku mieszkaniowego. Wobec tego zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy ustaliły okoliczności sprawy i dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dając temu wyraz w uzasadnieniach objętych postępowaniem decyzji. Nie doszło więc do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Organy prawidłowo również zastosowały prawo materialne. Brak więc było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.