II SA/Op 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala sprzeciw.

W dniu 14 października 2019 r. Opolski Kurator Oświaty wydał organowi prowadzącemu szkołę na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), polecenia z terminem realizacji określonym na dzień 4 listopada 2019 r.: 1) zapewnić na stanowisku dyrektora B nr [...] w [...], ul. [...], [...] [...] lub osoby pełniącej obowiązki dyrektora osobę, która będzie w stanie prawidłowo wykonywać obowiązki dyrektora szkoły wynikające z Prawa oświatowego i ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzeń wydanych na ich podstawie, a w szczególności kierować działalnością szkoły oraz reprezentować ją na zewnątrz, sprawować nadzór pedagogiczny, umożliwiać realizację zadań związanych ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego nad szkołą przez Opolskiego Kuratora Oświaty, brać czynny udział w kontrolach przeprowadzanych przez organ nadzoru pedagogicznego; 2) zapewnić warunki działania szkoły i obsługę administracyjną niezbędną do funkcjonowania szkoły, w szczególności w zakresie wglądu przez nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w Kuratorium Oświaty w Opolu do prowadzonej przez szkołę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy, dokumentów nauczycieli potwierdzających kwalifikacje do prowadzenia przydzielonych im zajęć oraz dokumentów osób, o których mowa w art. 15 ustawy Prawo oświatowe, potwierdzających przygotowanie do prowadzenia danych zajęć a także odbioru korespondencji urzędowej niezbędnej do realizacji zadań związanych ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego nad szkołą przez Opolskiego Kuratora Oświaty. W treści powyższego pisma wyznaczono kolejne daty kontroli doraźnej, tj. 4 i 5 listopada 2019 r. W odpowiedzi organ prowadzący szkołę - A Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zwana dalej także skarżącą, poinformował Opolskiego Kuratora Oświaty pismem z dnia 29 października 2019 r. o zabezpieczeniu przez policję dokumentacji szkoły, stwierdzając tym samym, że nie jest możliwe przeprowadzenie zaplanowanych czynności kontrolnych. Opolski Kurator Oświaty zwrócił się do organu prowadzącego szkołę (skarżącej) pismem z dnia 5 listopada 2019 r. o wskazanie komendy policji, która przejęła dokumentację. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 29 listopada 2019 r. wskazujące Komendę Miejską Policji w [...] jako organ, który w związku z prowadzonym postępowaniem jest w posiadaniu dokumentacji szkoły. Jednocześnie, pomimo upływu wyznaczonego terminu, w dalszym ciągu nie przedstawiono informacji o realizacji poleceń wydanych przez Opolskiego Kuratora Oświaty; tj. nie wskazano osoby pełniącej skutecznie funkcję dyrektora szkoły, z którym byłby możliwy kontakt w celu ustalenia działań w ramach prowadzonych dalszych czynności kontrolnych z uwagi na to, że wcześniej wskazany dyrektor szkoły był niedostępny, a pisma kierowane do sekretariatu szkoły nie były przyjmowane lub odbierane. Prezydent Miasta Opole pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. wystąpił do Dyrektora B nr [...] w [...] oraz do organu prowadzącego szkołę (skarżącej spółki) z wezwaniem do zaprzestania działań utrudniających czynności kontrolne. Prezydent Miasta Opole pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. wystąpił do Opolskiego Kuratora Oświaty o podjęcie niezwłocznych działań zmierzających do ustalenia , czy B nr [...] w [...] spełnia wymagania określone w przepisach Prawa oświatowego, a w szczególności w zakresie wymagań przewidzianych w art. 14 ust. 3 tej ustawy. W dniu 15 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Opole, dalej zwany organem pierwszej instancji, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia B nr [...] w [...] z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że organ prowadzący szkołę (skarżąca) nie zastosował się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny – tj. Opolskiego Kuratora Oświaty, co, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego, może stanowić podstawę do wykreślenia podmiotu z prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto stwierdzono, że skarżąca nie spełniła warunków, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit b Prawa oświatowego. Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 września 2020 r., Nr [...], postanowił wykreślić z ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta Opola B Nr [...] z siedzibą w [...] przy ulicy [...], dla której organem prowadzącym jest A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta Opole dnia 25 lipca 2017 r. pod nr [...]. Pismem z dnia 30 września 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Kurator Oświaty, zwany dalej organem odwoławczym, decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo wywiódł, że organ prowadzący szkołę (skarżąca) nie zastosował się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny do usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie. Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 169 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie spełniła warunków o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa oświatowego. Organ odwoławczy uznał jednak, że zasadny jest zarzut braku wskazania w zaskarżonej decyzji terminu wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Organ ten wyjaśnił, że określenie w sentencji decyzji wydanej na podstawie art. 169 Prawa oświatowego terminu wykreślenia szkoły z ewidencji jest obowiązkiem organu wydającego decyzję. Prowadzi ono do likwidacji szkoły lub placówki. W tym zakresie nie można jednak zastosować art. 172 ust. 4 Prawa oświatowego, zgodnie z którym likwidacja (tzw. dobrowolna) może nastąpić z końcem roku szkolnego, lecz pod warunkiem zawiadomienia o tym zamiarze rodziców i innych podmiotów wskazanych w tym ostatnim przepisie na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Te warunki likwidacji nie mają zastosowania w razie wykreślenia z ewidencji w trybie art. 169, nie oznacza to jednak zupełnej dowolności organu prowadzącego ewidencję w określaniu daty wykreślenia szkoły z ewidencji i zwolnienia z obowiązku wskazania w decyzji okoliczności, które przemawiają za konkretną datą równoznaczną z likwidacją szkoły. Ponadto organ wydający decyzję o wykreśleniu szkoły z ewidencji winien wskazać w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi kierował się podczas ustalania daty wykreślenia szkoły z ewidencji, wskazać dowody na których się oparł określając taką, a nie inną datę wykreślenia. Termin wykreślenia szkoły z ewidencji powinien mieć na względzie słuszny interes uczniów, co wymaga rozeznania, czy i jakie sprawy związane z dokumentacją zaprzestanej działalności dydaktycznej wymagają jeszcze załatwienia przez organy szkoły. Opolski Kurator Oświaty wskazał, że uchybienie w zaskarżonej decyzji wskazania tego terminu jest brakiem, którego organ odwoławczy nie może samodzielnie ustalić, ponieważ jest to zbyt poważne uchybienie. Ustalenie tego terminu przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do tego, iż strona w zasadzie pozbawiona zostałaby dwuinstancyjnego postępowania. W sprzeciwie od opisanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca sformułowała dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, chociaż organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przy jego prawidłowej ocenie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, ponieważ nie wystąpiła żadna przesłanka uzasadniająca wykreślenie szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 64c §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 107 §1 pkt 7 K.p.a. poprzez błędne pouczenie skarżącej, że na decyzję służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, pomimo wynikającego z ustawy terminu czternastodniowego od dnia doręczenia skarżącemu decyzji na złożenie sprzeciwu. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wywodzi, że nieprawidłowe i stanowiące naruszenie prawa jest twierdzenie, że Opolski Kurator Oświaty przed dniem 14 października 2019 r. stwierdził "w trybie nadzoru pedagogicznego", że działalność B jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświat lub wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Bezpodstawne jest także twierdzenie, że Opolski Kurator Oświaty dokonał w dniach 12 i 13 grudnia 2019 r. weryfikacji dokumentacji B "w trybie nadzoru pedagogicznego". Szczegółowe warunki i tryb sprawowania oraz formy nadzoru pedagogicznego określa bowiem rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia formami nadzoru pedagogicznego są: ewaluacja; kontrola; wspomaganie; monitorowanie. Przez "kontrolę" - należy rozumieć działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny lub dyrektora szkoły lub placówki prowadzone w szkole lub placówce w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki. Wszczęcie i prowadzenie kontroli reguluje w szczególności § 13 i nast. rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami osoba upoważniona do przeprowadzenia kontroli zapewnia dyrektorowi szkoły lub placówki czynny udział w kontroli oraz sporządza protokół kontroli. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia "Organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem kontroli, dyrektora szkoły lub placówki oraz organ prowadzący szkołę lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli przewidzianej w planie nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w § 20 ust. 1, jej terminie i tematyce". Obowiązek zawiadomienia dyrektora szkoły oraz organu prowadzącego szkołę odnosi się odpowiednio do kontroli doraźnych (tj. kontroli nieprzewidzianych w planie nadzoru pedagogicznego). Organ wskazuje, że pracownik Kuratorium Oświaty w Opolu dnia 7 października 2019 r. podjął próbę dręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli doraźnej przewidzianej na dzień 11 października 2019 r. Pracownik kuratorium chciał zatem doręczyć bezpośrednio zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli na trzy dni przed wszczęciem kontroli, ale tego nie wykonał. Z powyższego wynika, że Opolski Kurator Oświaty chciał przeprowadzić w trybie nadzoru pedagogicznego kontrolę, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. W toku sprawy Opolski Kurator Oświaty jednoznacznie wyjaśniał, że: "kontrola nie odbyła się". Skoro kontrola się nie odbyła to nie można twierdzić, że w trybie kontroli (w trybie nadzoru pedagogicznego) stwierdzono naruszenie przez B przepisów ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że kontrola w trybie nadzoru pedagogicznego została wszczęta, to nie sposób twierdzić, że została zakończona przed dniem 14 października 2019 r. (tj. dniem wystosowania polecenia przez Opolskiego Kuratora Oświaty). W § 16 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że z kontroli sporządza się protokół. Natomiast w § 16 ust. 2 wskazano, że protokół kontroli sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Jeden egzemplarz kontrolujący przekazuje, za poświadczeniem odbioru, dyrektorowi szkoły lub placówki w terminie 7 dni roboczych od dnia zakończenia czynności kontroli w szkole lub placówce. Drugi egzemplarz protokołu kontroli kontrolujący włącza do akt kontroli. Dyrektor szkoły lub placówki może na podstawie § 17 odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienia dotyczące przyczyn odmowy. Na podstawie § 18 dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu kontroli, może zgłosić do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemne, umotywowane zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Aby można było twierdzić, że dana okoliczność (dane naruszenie dotyczące szkoły) została stwierdzona w toku kontroli przeprowadzonej w trybie nadzoru pedagogicznego, to kontrola taka musi zostać zakończona sporządzeniem protokołu, do którego dyrektor może wnieść pisemne i umotywowane zastrzeżenia. To samo dotyczy czynności organu sprawującego nadzór pedagogiczny innych niż kontrola - muszą zostać zakończone wydaniem zaleceń wynikających z czynności nadzoru przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - ich adresatem zgodnie z art. 55 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe jest osoba prowadząca szkołę lub placówkę i zgodnie z art. 55 ust. 5 w związku z ust. 8 tej ustawy osoba prowadząca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Brak zachowania tego elementarnego trybu pozbawia Stronę prawa obrony przed ustaleniami dokonanymi przez osoby kontrolujące i nie pozwala na przyjęcie, że dokonano "stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego". Skarżąca podkreśliła, że nigdy jej, ani dyrektorowi szkoły nie doręczono protokołu kontroli z czynności przeprowadzonych w 2019 r. Skarżąca zwraca uwagę, że z brzmienia art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wynika, że aby możliwe było wykreślenie wpisu do ewidencji: 1) najpierw musi nastąpić stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem; 2) a następnie (tj. po dokonaniu stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego) musi nastąpić stwierdzenie, że szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2. Nie uzasadnia zatem wykreślenia wpisu do ewidencji samo polecenie organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe i jego niewykonanie w wyznaczonym terminie przez B lub osobę prowadzącą B. Z uwagi na treść art. 169 ustawy Prawo oświatowe nie można też przyjmować, że wydanie polecenia z art. 180 ust. 2 ww. ustawy zastępuje stwierdzenie naruszenia w trybie nadzoru pedagogicznego. Na poparcie swego twierdzenia przywołuje stanowisko doktryny - M. Pilich [w:] Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe Tom 1 Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2018, art. 169. Również pozostałe zarzuty stawiane przez Kuratora Oświaty w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. są bezzasadne i nie mogą stanowić podstawy do wykreślenia szkoły z ewidencji. Pismem z dnia 14 października 2019 r. (znak: [...]) Opolski Wicekurator Oświaty wezwał stronę do: 1) zapewnienia na stanowisku dyrektora szkoły osoby pełniącej obowiązki dyrektora lub osoby, która będzie w stanie prawidłowo wykonać obowiązki dyrektora szkoły, oraz 2) zapewnienia warunków działania szkoły i obsługi administracyjnej niezbędnej do funkcjonowania szkoły. W treści pisma wyjaśniono, że wezwanie wynika z braku zastania w dniu 11 października 2019 r. w siedzibie szkoły dyrektora, ani osoby upoważnionej do wykonywania obowiązków dyrektora szkoły. Na wykonanie wezwania w zakresie obu punków zakreślono termin do dnia 4 listopada 2019 r. Skarżąca podkreśla, że wezwanie z dnia 14 października 2019 r. zostało przez B wykonane. Na wezwanie skarżącej Dyrektor B w piśmie z dnia 29 października 2019 r. odniósł się do poleceń zawartych w piśmie Kuratorium Oświaty z dnia 14 października 2019 r. Dyrektor [...] X wyjaśnił, że szkoła nieprzerwanie zapewnia dyrektora w jego osobie oraz, że zapewnia warunki działania szkoły i obsługę administracyjną, o której mowa w piśmie Kuratorium Oświaty. Wobec powyższego ponowne wykonanie poleceń Dyrektor B określił jako bezprzedmiotowe. W ramach własnej weryfikacji skarżąca nie stwierdziła, aby na dzień 4 listopada 2019 r. (tj. dzień wyznaczonym w piśmie Kuratorium Oświaty) zachodziło jakiekolwiek naruszenie względem stanu oczekiwanego w piśmie Kuratorium Oświaty. Kurator Oświaty nie zobowiązał Strony ani Dyrektora B do powiadomienia organu sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji polecenia. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że Kuratorium Oświaty nie podjęło żadnych czynności celem zweryfikowania czy wezwanie z dnia 14 października 2019 r. zostało wykonane. Nie wiadomo na jakiej podstawie Kurator Oświaty w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. stwierdza, że polecenie z dnia 14 października 2019 r. zostało niewykonane. Takie stwierdzenie jest sprzeczne z rzeczywistością i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgadywać wyłącznie można, że takie zapatrywanie wynikać może z błędnego przyjęcia przez Kuratora Oświaty, że B miała nie tylko wykonać wezwanie z dnia 14 października 2019 r., ale jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu doręczyć do Kuratorium Oświaty pismo informujące o wykonaniu wezwania. Takie zapatrywanie nie znajduje jednak uzasadnienia w treści wezwania z dnia 14 października 2019 r., ani w treści obowiązujących przepisów. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wezwania z dnia 14 października 2019 r. nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie. Ze względu na bezzasadne przyjęcie przez Opolskiego Kuratora Oświaty, że wezwanie z dnia 14 października 2019 r. nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie oraz oczywiście bezzasadną odmowę przeprowadzenia przez organ dowodów zawnioskowanych przez Stronę w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, konieczne było przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów przez organ drugiej instancji. Z uwagi na jasną treść art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe żadne inne okoliczności wskazywane przez organ jako uzasadnienie wykreślenia wpisu do ewidencji nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu, ponieważ organ nadzoru pedagogicznego nie wystosował do Strony polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ww. ustawy dotyczącego tych okoliczności. Niezależnie od powyższego, należy wyjaśnić, że oczywiście nieprawidłowe jest stwierdzenie, że B w drugim semestrze roku szkolnego 2018/2019 nie spełniła warunków, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo oświatowe, tj. realizacji ramowych planów nauczania określonych w załączniku nr 18 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół. Z treści pisma Kuratora Oświaty z dnia 31 grudnia 2019 r. wynika, że Kurator zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w [...] pismem z dnia 6 listopada 2019 r. o możliwość wglądu do dokumentacji pedagogicznej B oraz, że w dniach 12 i 13 grudnia 2019 r. dokonał oglądu dokumentacji B w siedzibie Komendy. Kurator wyjaśnił, że uzyskał dostęp do dzienników lekcyjnych B. Z treści pisma nie wynika na jakiej podstawie prawnej Kurator dokonywał przeglądania dokumentacji B oraz na jakiej podstawie prawnej pracownicy Komendy bez wymaganej zgody prokuratora udostępnili te dokumenty osobom trzecim. Podkreślenia wymaga, że ani dyrektor B, ani żaden inny pracownik naszej spółki nie został zawiadomiony o terminie przeglądnięcia tych akt, a w konsekwencji nie brał udziału w czynności pracowników Kuratorium. W ocenie skarżącej, poza naruszeniem przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (w tym zwłaszcza pominięcia wniosków dowodowych strony), organ dopuścił się naruszenia zasad wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. W ocenie strony całokształt postępowania wskazuje, że organ pierwszej instancji z góry powziętym zamiarem zmierzał do wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji, a organ drugiej instancji takie działania akceptuje. Strona w całości podtrzymuje, że polecenie Kuratora Oświaty z dnia 14 października 2019 r. zostało wykonane w terminie. W tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Organ naruszył także art. 80 K.p.a. poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnień strony i dokumentów przedłożonych przez stronę. Brak przeprowadzenia i należytej oceny dowodów na wskazywane przez Stronę okoliczności mające istotne znaczenie dla Sprawy (tj. wykonano czy nie wykonano w terminie polecenia organu nadzoru pedagogicznego) potwierdza, że postępowanie miało charakter fasadowy. Dodatkowo zwrócono uwagę, że Prezydent Miasta Opola wydał swoją decyzję powołując się na stanowisko Opolskiego Kuratora Oświaty, a obecnie Opolski Kurator Oświaty jako organ drugiej instancji weryfikuje postępowanie Prezydenta i swoje wcześniejsze stanowisko. Takie działanie prowadzi do sytuacji, w której osoby prowadzące sprawę kontrolują prawidłowość swoich wcześniejszych własnych działań i podejmowanych decyzji. Dlatego w niniejszej sprawie konieczne jest podjęcie wszelkich środków celem zapewnienia jej bezstronnego rozpatrzenia. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 – wszystkie publikowane w CBOSA). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję ale jedynie w zakresie sposobu rozstrzygnięcia (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania). Natomiast argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy jest – w ocenie Sądu – błędna. Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji oraz przez organ nadzoru pedagogicznego. Taka ocena Sądu wynika z konstrukcji materialnej sprawy administracyjnej wyznaczonej przepisami art. 169 ust. 1 pkt 3 oraz art. 180 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo budowlane. Dlatego - zdaniem Sądu - nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, w szczególności: a) nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, albo b) nie są spełnione warunki funkcjonowania szkoły określone zgodnie z art. 178 ust. 4 - jeżeli szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 Prawa oświatowego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Wszczęcie na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego, postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 169 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Ustawa w art. 55 precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego, stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Zgodnie z art. 180 ust. 1 Prawa oświatowego nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepis art. 55 normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek (art. 55 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź organ prowadzący mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 55 ust. 5-6). Stwierdzenie uchybień, o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego może natomiast nastąpić w trybie polecenia usunięcia uchybień uregulowanym w art. 180 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie polecenie usunięcia uchybień w tym trybie nie zostało sformułowane, ponieważ - jak wyjaśnił Opolski Kurator Oświaty – "kontrola nie odbyła się". Jak słusznie wywodzi skarżąca brak przeprowadzenia kontroli – jako czynności dowodowej przewidzianej w prawie materialnym jako przesłanka uznania działania organu w trybie nadzoru pedagogicznego, a w konsekwencji "stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego". Godzi się przypomnieć za stroną wnoszącą sprzeciw, że Szczegółowe warunki i tryb sprawowania oraz formy nadzoru pedagogicznego określa bowiem rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia formami nadzoru pedagogicznego są: ewaluacja; kontrola; wspomaganie; monitorowanie. Przez "kontrolę" - należy rozumieć działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny lub dyrektora szkoły lub placówki prowadzone w szkole lub placówce w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki. Wszczęcie i prowadzenie kontroli reguluje w szczególności § 13 i nast. rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami osoba upoważniona do przeprowadzenia kontroli zapewnia dyrektorowi szkoły lub placówki czynny udział w kontroli oraz sporządza protokół kontroli. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia "Organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem kontroli, dyrektora szkoły lub placówki oraz organ prowadzący szkołę lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli przewidzianej w planie nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w § 20 ust. 1, jej terminie i tematyce". Obowiązek zawiadomienia dyrektora szkoły oraz organu prowadzącego szkołę odnosi się odpowiednio do kontroli doraźnych (tj. kontroli nieprzewidzianych w planie nadzoru pedagogicznego). Organ wskazuje, że pracownik Kuratorium Oświaty w Opolu dnia 7 października 2019 r. podjął próbę dręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli doraźnej przewidzianej na dzień 11 października 2019 r. Pracownik kuratorium chciał zatem doręczyć bezpośrednio zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli na trzy dni przed wszczęciem kontroli, ale tego nie wykonał. W ocenie Sądu, takie działanie organu stanowi naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa oświatowego. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie, zdaniem Sądu, wynika, iż wykreślenie wpisu do ewidencji następuje w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki oświatowej lub jej organu prowadzącego jest niezgodna z prawem, jeżeli szkoła lub placówka albo osoba je prowadząca w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy. Zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy okazał się zatem zasadny, wydanie bowiem "polecenia" na podstawie art. 180 ust. 2 jest warunkiem zastosowania trybu wykreślenia z art. 169 ust. 1 pkt 3 ustawy. Należy także zwrócić uwagę – jak uczynił to organ odwoławczy – że w myśl art. 169 ust. 2 Prawa oświatowego, wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Dlatego jednym z obligatoryjnych elementów takiej decyzji jest wskazanie terminu likwidacji placówki oraz uzasadnienie tak określonego terminu. Decyzja organu pierwszej instancji takiego terminu nie wskazywała. Tego rodzaju uchybienia oznaczają zarówno naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego. Uchybienia tego nie mógł usunąć Opolski Kurator Oświaty w tym przypadku działający jako organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, która w ocenie Sądu jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Opolski Kurator Oświaty na obecnym etapie postępowania działający jako organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić zarówno organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i kuratora oświaty działającego jako organ nadzoru pedagogicznego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia, określonej w art. 15 K.p.a., zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc prawa strony do ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przedstawiona konstrukcja materialna sprawy wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych sprawia, że pozostają do wyjaśnienia okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia. Przy czym nie chodzi tu o uzupełnienie postępowania dowodowego w niewielkim zakresie lecz o przeprowadzenie podstawowych środków dowodowych, istotnych dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Brak ich ustalenia przez organ pierwszej instancji uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji. Powyższa ocena Sądu odnosi się jedynie do oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania i w tym stanie sprawy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na charakter prawny instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, Sąd nie odnosił się do zasadności wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej obecnie sprawy sądowoadministracyjnej. Taka ewentualna ocena może zostać przeprowadzona przez Sąd dopiero w sytuacji, gdy właściwe organy rozstrzygną tę sprawę w toku instancji w oparciu o regulację art. 169 ust. 1 pkt 3 i art. 180 Prawa oświatowego, a strona wniesie wówczas odrębną skargę. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.