II SA/Wa 1570/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz M. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z utworzeniem w [...] filii Szkoły Podstawowej w [...]. Likwidacja ww. szkoły ma nastąpić z dniem [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie ww. uchwałą Rada Gminy [...] wyraziła zamiar utworzenia z dniem 1 września 2020 r. w miejscowości [...] filii Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. [...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) pozytywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], [...], [...] poprzez utworzenie w [...] filii Szkoły Podstawowej w [...]. Gmina [...] nie wniosła do Ministra Edukacji Narodowej zażalenia na ww. postanowienie. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie zostało doręczone do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] marca 2020 r. W dniu 7 maja 2020 r. do Ministra Edukacji Narodowej, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zostało nadane przez radcę prawnego B. C. , reprezentującą M. J. oraz B. K. , zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]). Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia, ponieważ zażalenie zostało wniesione przez podmioty nie mające przymiotu strony. Minister podkreślił, że skarżący nie występowali jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, do czego z resztą nie byli uprawnieni. Nie posiadają również interesu prawnego. Podał, że skarżący próbując uzasadnić posiadanie interesu prawnego, wskazują jedynie istnienie swojego interesu faktycznego: "reorganizację systemu edukacji ich dzieci, a w szczególności reorganizacja placówki oświatowej w okresie epidemii wirusa SARS-CoV-2". Zdaniem organu, skarżący w żaden sposób nie uzasadnili jaki posiadają interes prawny. W ocenie organu argumenty skarżących, mające uzasadnić istnienie interesu prawnego, odnoszą się faktycznie do likwidacji szkoły. Nie mają więc związku z opiniowaniem zamiaru likwidacji szkoły przez Ministra, czego dotyczy niniejsza sprawa. Bowiem czym innym jest opiniowanie zamiaru likwidacji szkoły, a czym innym likwidowanie szkoły. Pozytywna opinia Ministra w niniejszej sprawie, nie skutkuje jeszcze zlikwidowaniem Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształceniem Szkoły Podstawowej w [...]. Wyraża jedynie aprobatę co do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie w miejscowości [...] z dniem 1 września 2020 r. podporządkowanej organizacyjnie Szkoły Podstawowej Filialnej o strukturze organizacyjnej klas I-III z odziałem przedszkolnym w przyszłości. Gmina [...] nie jest związana pozytywną opinią Ministra, może przecież jeszcze odstąpić od przekształcenia w/w szkoły. Minister stwierdził, że w świetle art. 89 ust. 1 i w związku z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, rodzice (w tym Skarżący) jedynie powinni zostać poinformowani o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U z 2020 r., poz. 910) natomiast nie upoważnia rodziców do brania udziału w opiniowaniu zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły. M. J., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 11 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: art 89 ust 1, 3-5 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe [tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej zwanej także "UPO") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świetle tego przepisu rodzice jedynie powinni zostać poinformowani o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły, natomiast przepis ten nie upoważnia rodziców do brania udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania opinii co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły, a w efekcie odmówienie skarżącemu posiadania statusu strony oraz interesu prawnego w złożeniu zażalenia na postanowienie kuratora oświaty w przedmiocie wydania opinii dotyczącej likwidacji/przekształcenia szkoły w rozumieniu art 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej zwanej także "KPA") w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż rodzic ucznia uczęszczającego do likwidowanej/przekształcanej szkoły technicznie włączony w procedurę zgodnie z art. 89 ust 1 UPO posiada status strony oraz interes prawny [a nie tylko faktyczny) w zakresie kontroli prawidłowości prowadzonego postępowania likwidacyjnego/w przedmiocie przekształcenia, w tym postępowania wpadkowego przed Kuratorem Oświaty, zaś wymóg zawiadomienia stanowi jed3mie potwierdzenie i gwarancję w/w prawa, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania statusu strony oraz interesu prawnego skarżącemu, a w efekcie tego stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, kiedy organ administracyjny winien przyjąć, iż skarżący jako rodzic dziecka uczęszczającego do likwidowanej/przekształcanej publicznej szkoły podstawowej posiada status strony oraz interes prawny w kontroli prawidłowości prawnoproceduralnej postępowania w przedmiocie likwidacji / przekształcenia szkoły, w tym postępowania wpadkowego w przedmiocie wydania opinii co do likwidacji / przekształcenia szkoły przez Kuratora Oświaty, jako wpływającego bezpośrednio na prawa i obowiązki rodzica jako opiekuna prawnego ucznia likwidowanej placówki publicznej; b) art 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z powołaniem na brak statusu strony oraz interesu prawnego skarżącego w sytuacji, kiedy organ administracyjny winien przyjąć, iż skarżący jako rodzic dziecka uczęszczającego do likwidowanej/przekształcanej publicznej szkoły podstawowej posiada interes prawny w kontroli prawidłowości prawno-proceduralnej postępowania w przedmiocie likwidacji / przekształcenia szkoły, w tym postępowania wpadkowego w przedmiocie wydania opinii co do likwidacji / przekształcenia szkoły przez Kuratora Oświaty, jako wpływającego bezpośrednio na prawa i obowiązki rodzica jako opiekuna prawnego ucznia likwidowanej placówki publicznej, ponieważ gdyby organ administracyjny nie dopuścił się w/w naruszeń, musiałby on rozpoznać merytorycznie wniesione przez skarżącego zażalenie na postanowienie Kuratora Oświaty, co mogłoby doprowadzić do jego uchylenia, a tymże samym wyeliminowania z obrotu prawnego opinii Kuratora Oświaty stanowiącej niezbędny warunek podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w przedmiocie likwidacji/przekształcenia szkoły. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu skarga winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż została wniesiona przez osobę nieuprawnioną do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy rodzicom niepełnoletniego ucznia szkoły, mającej być przekształconą w trybie art.89 ustawy Prawo oświatowe, przysługuje przymiot strony owego postępowania przekształceniowego. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zgodnie z art.28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec treści przywołanego przepisu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odkodowanie pojęcia "interes prawny". Sformułowanie to nie zostało wprost wyjaśnione w ustawie. Zgodnie jednak z poglądami doktryny i judykatury, szczególną cechą "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W realiach faktycznych niniejszej sprawy występuje zaś właśnie sytuacja, gdy przekształcenie szkoły, w sposób bezpośredni rzutuje na sformułowany w art.70 ust.1 Konstytucji RP, obowiązek szkolny. Skoro bowiem dziecko skarżącego – realizując obowiązek nauki - uczęszcza do szkoły, która ma zostać przekształcona, to oczywistym jest, że owo przekształcenie pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez niepełnoletniego ucznia obowiązku nauki. Rodzicowi takiego niepełnoletniego ucznia, który odpowiada za realizację przez swoje dziecko w/w obowiązku, przysługuje więc przymiot strony w postępowaniu opisanym w art.89 Prawa oświatowego. Nie wymaga przecież dowodu okoliczność, iż pozbawienie możliwości kształcenia dziecka w konkretnej szkole, będzie wiązało się ze zmianą sposobu wywiązywania się przez dziecko z ciążącego na nim obowiązku szkolnego (np. choćby z uwagi sposób organizacji nauki w danej szkole, kadrę nauczycielska, czy odległość szkoły od miejsca zamieszkania-w przypadku likwidacji danej placówki oświatowej). Powyżej zaprezentowany pogląd pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 27.01.2010r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1143/09 wskazał, że "procedura likwidacji szkoły uregulowana na gruncie ustawy o systemie oświaty, zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, zatem uznać należy, że rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes udziału w tym procesie, bowiem dotyka on ich ważnych spraw życiowych. (...)Skoro zatem dzieci skarżącego uczęszczają do tej szkoły, która ma być zlikwidowana, a przepisy ustawy o systemie oświaty gwarantują rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły oraz nakładają na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określone obowiązki, to należy przyjąć, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie (w tym zakresie także: NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13; WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie IV SA/Gl 634/16)". W ten sam sposób wypowiadają się również w spornej kwestii przedstawiciele doktryny. W komentarzu pod redakcją Mateusza Pilicha do ustawy Prawo oświatowe zostało m.in. zawarte stwierdzenie, iż : "Rodzice uczniów (opiekunowie prawni), jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem, legitymują się interesem prawnym, jeśli chodzi o proces likwidacji szkoły publicznej, dotyka on bowiem ich ważnych spraw życiowych. Z tego względu przysługuje im status strony postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii o likwidacji szkoły publicznej oraz mogą oni wnosić środki zaskarżenia i skargi do Sądu na wydawane w nim postanowienia". Przywołane wyżej poglądy judykatury i doktryny tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Skoro bowiem ustawodawca w art.89 ust.1 Prawa oświatowego stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia szkoły biorą udział : - właściwy kurator, - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, - rodzice uczniów (ewentualnie pełnoletni uczniowie), to kłóciłoby się z zasadą racjonalności ustawodawcy pogląd, że rodzice uczniów lub pełnoletni uczniowie zostali wyłączeni z kręgu podmiotów upoważnionych do skarżenia postanowienia właściwego kuratora oświaty w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły. Materia określenia kręgu uczestników danego postępowania, materia wyrażenia powyższej opinii i materia zaskarżalności postanowienia zawierającego ową opinię, została przecież uregulowana w tym samym przepisie ustawy (odpowiednio w ust.1, 3 i 4). Nie sposób więc przyjąć, aby działając w sposób racjonalny, ustawodawca określając w jednym przepisie krąg uczestników danego postępowania, okrawał w sposób domyślny (bez konkretnego zapisu w przepisie) krąg uczestników jednego z etapów tego właśnie postępowania. Stąd pogląd wyrażony przez organ w skarżonym postanowieniu, jawi się jako niedopuszczalna próba nadinterpretacji normy prawa powszechnie obowiązującego. Na marginesie dodania wymagało także to, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawały podniesione przez organ okoliczności, iż niniejsze postępowanie dotyczy dopiero wstępnego etapu przekształcania szkoły tj. samego zamiaru, więc nie powoduje zmiany obowiązków ciążących na rodzicach uczniów. Należy bowiem pamiętać o tym, ze opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, pozostaje w bezpośrednim związku z samym przekształceniem, umożliwiając jego skuteczne dokonanie. Przez to pozostaje również w bezpośrednim związku z działaniem rzutującym wprost na realizację obowiązku szkolnego. Nadto ten moment, czyli planowanie konkretnych zmian, jest de facto jedyną chwilą, gdy możliwym jest jeszcze realne uwzględnienie argumentów rodziców dzieci i dokonanie ewentualnych zmian w procesie planowanego przekształcania szkoły, aby jak najbardziej ograniczyć potencjalnie negatywne dla uczniów i ich rodziców konsekwencje owego przekształcenia. Przeniesienie możliwości aktywności procesowej rodziców uczniów, dopiero na dalszy etap procedury przekształcania szkoły sprawiałoby, że udział ten miałby charakter czysto iluzoryczny, wobec dokonanej już stosowną uchwałą likwidacji czy przekształcenia placówki oświatowej. Reasumując, tut. Sąd doszedł do wniosku, iż rodzicom niepełnoletnich uczniów uczęszczających do szkoły objętej zamiarem przekształcenia (likwidacji) w trybie art.89 ustawy Prawo oświatowe, przysługuje status strony tego postępowania, a więc również przysługuje prawo do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie kuratora oświaty, zawierające opinię w sprawie tego przekształcenia (likwidacji). Konsekwencją powyższego było oczywiście przyjęcie przez Sąd, że rodzice niepełnoletnich uczniów takiej szkoły, mają też prawo do skutecznego skarżenia badanego w niniejszej sprawie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania . W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). W świetle powyższego organ będzie zobligowany do tego, aby w sposób merytoryczny rozpoznać sporne zażalenie.