II SA/Op 179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 21 grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej także: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako: skarżący, strona) od decyzji z 6 listopada 2020 r., nr [...] wydanej przez Starostę Nyskiego (dalej także: Starosta) orzekającej o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kategorii: B, BE, C, CE oraz T – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J. M. o wymianę dokumentu prawa jazdy wydanego 20 lutego 2015 r. Pismem z 4 czerwca 2020 r. organ ten wezwał go do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie oryginału orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami w zakresie kat. C, CE wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] . Pismem z 30 lipca 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] poinformował Starostę, że zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] , od którego strona złożyła odwołanie do jednostki o wyższym stopniu referencyjności. Jednostka ta wydała orzeczenie lekarskie nr [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez stronę. W związku z tym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia stronie uprawnień do kierowana pojazdami kat. B, BE, C, CE, T, a następnie decyzją z 6 listopada 2020 r., nr [...] , cofnął jej uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kategorii B, BE, C, CE oraz T. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w odwołaniu podkreśliła, że nie uwzględniono poprzednich pozytywnych orzeczeń lekarskich z 31 lipca 2014 r. oraz 10 czerwca 2019 r. a jej stan zdrowia nie uległ pogorszeniu. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że działając w trybie art. 138 k.p.a. ma obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Kontrola organu odwoławczego jest zatem kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Wskazał, że podstawą prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Po przytoczeniu treści tego przepisu, wyjaśnił, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, co oznacza, że starosta dysponując orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazaniami zdrowotnymi do kierowania pojazdem (lub pojazdami), nie ma żadnego "luzu decyzyjnego". Kontynuując podkreślił, że regulacja ta wymusza na organie wydanie konkretnej decyzji, w sytuacji spełnienia przesłanki faktycznej. W kolejnych motywach Kolegium zaznaczyło, że na gruncie rozpoznawanej sprawy okoliczności te zaistniały, gdyż w stosunku do odwołującego zostało wydane orzeczenie lekarskie z 25 września 2020 r. nr [...] A, stwierdzające istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W ocenie organu odwoławczego ostateczne orzeczenie zostało wydane przez uprawnionego lekarza, po wykonaniu badań w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 79 ust. 7 ustawy. W konsekwencji ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy będąc związanym tym orzeczeniem, nie może podważyć ustaleń dokonanych przez uprawnioną jednostkę medyczną w prawem określonej formie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyraziła niezadowolenie z niego, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Podniosła, że jej stan zdrowia nie pogorszył się. Na potwierdzenie przedstawiła stosowne orzeczenia lekarskie, które nie stwierdzały przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania kierowania pojazdami. W ocenie skarżącego kwestionowane rozstrzygnięcie jest dla niego niezrozumiałe, bowiem "żaden z badających mnie lekarzy nie stwierdził jakichkolwiek przeciwwskazań zdrowotnych". Argumentując przytoczył treść innej decyzji SKO, w której organ ten potwierdził wyżej wymienioną kwestię, opierając się o przedstawione dokumenty. Podkreślił następnie, że "A oparł się jedynie na dokumentach nieprawdziwych i nie związanych ze sprawą przesłanych przez Ośrodek Wojewódzki Medycyny Pracy z/s w [...] była to forma nacisku na A w [...], żeby nie wydać pozytywnego orzeczenia". Zaznaczył, że w odniesieniu do niego postawiono błędną diagnozę w zakresie choroby [...] i choroby [...], w odniesieniu do tego błędu lekarskiego "sprawa skończyła się w sądzie o odszkodowanie". Dodał, że obecnie jest na emeryturze i wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, w oparciu o które podjęto kwestionowane rozstrzygnięcie, znajdują się w jego uzasadnieniu. Organ ten ponownie podkreślił charakter związany decyzji o cofnięciu uprawnień, w sytuacji wydania orzeczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez stronę. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z 18 marca 2021 r., sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z 30 października 2020 r., nr 17/2020 w związku z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była, przytoczona na wstępie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, BE, C, CE i T ze względu na stwierdzone, przez uprawniony do tego podmiot, istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle przytoczonej normy prawnej po stronie właściwego organu zachodzi obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji decyzja ta ma zatem charakter związany, co wynika z konkretnego przepisu prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, w której zaistniały okoliczności wskazane w hipotezie tej normy prawnej, tj. stwierdzone zostanie istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stanowisko to jest w pełni zgodne z ugruntowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2195/16; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18, wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zważywszy na to, że zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do próby podważenia wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego zaakcentować należy, że badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni, spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy. Z kolei osoba badana lub podmiot kierujący na badania, kwestionująca treść orzeczenia lekarskiego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ustawy ( art. 79 ust. 4 ustawy). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 ustawy). Ostatecznym staje się również takie orzeczenie, w stosunku do którego osoba badana nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Kopię takiego ostatecznego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno-orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z przywołanych powyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej. W konsekwencji nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1374/19). Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie lekarskie nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (por. wyrok NSA: z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10, CBOSA). Przypomnienia wymaga, że w wyniku odwołania strony od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] , skarżący został ponownie przebadany, a następnie A wydał 25 września 2020 r. ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] , w którym stwierdzono u strony przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami każdej kategorii, w tym tramwajami. W orzeczeniu nie wskazano terminu ponownego badania, jest ono ostateczne. W konsekwencji Starosta nie miał innej możliwości prawnej, jak zrealizować prawny obowiązek cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. W zaistniałym stanie faktycznym organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tym postępowaniu. W dniu orzekania organy obu instancji dysponowały orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawnioną jednostkę medyczną, w którym stwierdzono istnienie przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło takie ostateczne orzeczenie nie posiada jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" i obowiązany jest orzec o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Rozstrzygnięcie to, jak słusznie podkreśliło Kolegium, jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, które zapada w wyniku wydania orzeczenia lekarskiego wyżej wymienionej treści. Reasumując Sąd podkreśla, że podnoszone w skardze zarzuty były niezasadne. Organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia hipotezy normy prawnej rekonstruowanej z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a. ustawy, a także przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności działając w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie wbrew zarzutom skargi organy postąpiły prawidłowo nie uwzględniając podnoszonych przez skrżacego okoliczności i dowodów w postaci prywatnych opinii lekarskich z lat poprzedzających orzeczenia lekarskie, będące podstawą decyzji o cofnięciu uprawnień. W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie dostrzegł innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Zdaniem Sądu przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza także nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta, jak wskazano także powyżej, nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów. Organ wyjaśnił też stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się w toku postępowania. Przeprowadzone postępowanie i podjęte rozstrzygnięcie w pełni odpowiadają przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego, o czym szerzej powyżej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.