II SA/Op 154/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.B. na decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Starosta Nyski - na wniosek Burmistrza [...]. - decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej do ul. [...] wraz z obowiązkiem przebudowy innych dróg publicznych, tj. przebudowę drogi krajowej nr [...] ul. [...] w [...]., usytuowanych na obszarze Gminy [...]. Z pouczenia zawartego w przedmiotowej decyzji wynikało prawo wniesienia odwołania do Wojewody Opolskiego - za pośrednictwem Starosty Nyskiego - w terminie 14 dni, przy czym termin ten rozpoczynał bieg dla wnioskodawcy - od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji, natomiast dla pozostałych stron - w terminie 14 dni liczonych po upływie 14 od dnia ukazania się zawiadomienia o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obwieszczenie Starosty Nyskiego z 6 lipca 2022 r. zawiadamiające o wydaniu przedmiotowej decyzji, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Nysie od dnia 6 lipca 2022 r. do dnia 20 lipca 2022 r. (por. k-98 akt administracyjnych). Pismem procesowym z 6 grudnia 2022 r., T. B. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisaną decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 12/23. Kolejnym pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2023 r., T. B. (zwany dalej: "skarżącym") ponownie, bezpośrednio, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie uchylenia decyzji w całości. Przedmiotowa skarga zarejestrowana została pod sygn. II DK/Op 13/23, a następnie po jej odesłaniu przez organ pod sygn. akt II SA/Op 154/23. We wniesionej skardze skarżący stwierdził także, że ze względu na uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie z własnej winy, zwraca się o przywrócenie terminu. Uzasadniając to żądanie podniósł, że w dniu 6 grudnia 2022 r. wniósł do tut. Sądu skargę, która jednak została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Z pisma sądowego, skarżący mylnie wywnioskował - jak sam twierdzi, że odwołanie należy złożyć do Wojewody Opolskiego, lecz dopiero "odpowiedź z Opola" którą otrzymał w dniu 15 marca 2023 r. wyjaśniła, że organem odwoławczym jest w pierwszej instancji Starosta Nyski, do którego skarżący wniósł odwołanie. Pomimo tego jednak, Starosta Nyski nie uchylił swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę, działający z upoważnienia Starosty Nyskiego (zwanego dalej: "organem"), Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Nysie wniósł o jej oddalenie w całości. Dodał także, że od zaskarżonej w sprawie do Sądu decyzji Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22, zostało złożone odwołanie do Wojewody Opolskiego i dnia 6 października 2022 r. organ ten decyzją nr IN.I.7821.6.2022.AŻ, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nyskiego – po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. i Z. K. Skarżący w dniu 21 marca 2023 r. złożył do Wojewody Opolskiego odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało określone jako przedmiot skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skarżący uczynił już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i która to skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Op 12/23, a która to decyzja zaskarżona została również w niniejszej sprawie. W postępowaniu sądowym toczącym się pod sygn. akt II SA/Op 12/23, tut. Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r. odrzucił skargę jako wniesioną bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Sąd podniósł, że niedopuszczalna jest skarga na akt organu I instancji, a taką jest decyzja Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotem niniejszej skargi T. B. ponownie uczynił ww. decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22, aktualne pozostają wywody Sądu poczynione w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2023 r. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 529, z późn. zm.) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, co jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że skoro stronie postępowania administracyjnego przysługiwało odwołanie do organu odwoławczego, to tym samym ten środek zaskarżenia powinien złożyć skarżący, zanim uruchomi kontrolę sądową kwestionowanego orzeczenia. W niniejszym przypadku podstawą prawną świadczącą o prawie wniesienia odwołania do Wojewody Opolskiego, stanowi art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162). Zgodnie z tym przepisem prawa, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: 1) wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę; 2) minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę. Odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się natomiast w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy (art. 11g ust. 2 cytowanej ustawy). Wniesiona więc przez skarżącego do tut. Sądu skarga na przedmiotową decyzję, będącą decyzją organu I instancji jest niedopuszczalna. Rozpoznanie takiej skargi przez Sąd, stanowiłoby naruszenie fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżącemu przysługiwało natomiast prawo zaskarżenia tejże decyzji do organu II instancji, tj. Wojewody Opolskiego, o czym strony zostały poinformowane w pouczeniu decyzji Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22. Z tych względów, skarga na decyzję organu I instancji jest niedopuszczalna. Z mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 – 5 tego przepisu. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w szczególności sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem zasad i trybu jej wnoszenia. Z powyższych względów, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazać należy, że treść żądania w tym zakresie i użyte sformułowanie o uchybieniu terminu do wniesienia "odwołania" (a nie skargi do sądu), uprawnia uznanie, że skarżący domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do Wojewody Opolskiego na decyzję będącą przedmiotem skargi, czyli decyzję Starosty Nyskiego z dnia 6 lipca 2022 r., nr 3/22. Sąd zważył w tym zakresie, że nie jest on właściwy do rozpoznania tego wniosku. Zgodnie bowiem z przywołanymi wyżej przepisami prawa, to Wojewoda Opolski jest organem II instancji właściwym do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji. Co za tym idzie, jest także właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Niezależnie od powyższego, dostrzec także należy, że nawet, gdyby ewentualnie zamiarem skarżącego było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji, tj. Wojewody Opolskiego (choć co podkreślenia wymaga - nie wynika to z treści skargi), to i tak wniosek taki należałoby uznać za niedopuszczalny. W świetle bowiem art. 87 § 3 P.p.s.a., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 88 P.p.s.a., spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie skarżący - nawet jeśli przyjąć założenie - że złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Opolskiego, to i tak nie złożył takiej skargi, bowiem wniósł skargę na decyzję organu I instancji, tj. Starosty Nyskiego. Z tych względów, wniosek taki należałoby uznać za niedopuszczalny. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przypadku jednoczesnego złożenia skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej – w pierwszej kolejności powinno nadawać się bieg skardze. Procedura zmierzająca do przywrócenia terminu, któremu strona uchybiła, może być bowiem wdrożona dopiero po stwierdzeniu, że czynność procesowa podjęta przez stronę jest właśnie na skutek upływu tego terminu – bezskuteczna. Stwierdzenie takie wynika natomiast najczęściej z postanowienia sądu o odrzuceniu pisma procesowego, np. skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 160/23, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi jednak na oczywistą niedopuszczalność skargi, stwierdzono również w niniejszym postanowieniu także niedopuszczalność wniesionego wniosku o przywrócenie terminu. Z podanych względów uznać należało, że złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nawet jeśliby z ostrożności procesowej przyjąć, że stronie skarżącej chodziło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, to i tak należałoby stwierdzić, że jest on niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 88 P.p.s.a., gdyż dotyczy decyzji organu I instancji. Na marginesie zauważyć należy, że zaskarżeniu do Sądu podlega decyzja organu II instancji, tj. decyzja, od której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak odwołanie, zażalenie, ponaglenie, przewidziany w ustawie, co jednoznacznie wynika z brzmienia przepisu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając powyższe oraz ekonomikę procesową orzeczono jak w pkt 2 sentencji.