II SA/Ol 932/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 26 kwietnia 2023 r. Prezydent [...] (dalej jako: "organ I instancji") skierował S. A. (dalej jako: "strona", "skarżąca") posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny. Podano, że w dniu 20 lutego 2023 r. do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w [...] wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] informujące, że w toku przeprowadzonych przez ten ośrodek badań lekarskich powzięto uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości stanu zdrowia strony. W toku postępowania orzeczniczego ustalono rozpoznanie chorób, które mogą być tożsame z przeciwwskazaniami do kierowania pojazdami. Specjalista chorób oczu stwierdził u strony poważną wadę wzroku. Organ zaznaczył, że przeciwwskazania do kierowania pojazdami nie muszą wykluczać zdolności do pracy na określonym stanowisku, stąd na podstawie tego orzeczenia nie można rozstrzygać o jednoczesnym braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Organ odnotował, że orzeczenie lekarskie o zdolności do pracy zawiera informację o konieczności pracy w szkłach korekcyjnych, a w prawie jazdy strony ograniczenie dotyczące wady wzroku nie występuje. Zdaniem organu okoliczność ta uzasadnia skierowanie strony na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od decyzji organu I instancji wniesiono odwołanie, które nie zostało podpisane. Zaznaczono w nim jedynie jako stronę S. A., zaś jako jej pełnomocnika radcę prawnego A. S.. Zarzucono naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Wskazano również na naruszenie art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") rozpatrzyło wspomniane wyżej odwołanie i decyzją z 10 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny istniejących przesłanek do skierowania strony na badanie lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Konieczność przeprowadzenia stosownego specjalistycznego badania lekarskiego uzasadnia załączona do akt sprawy informacja Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 6 lutego 2023 r. Dyrektor tej placówki poinformował, że w toku przeprowadzonych badań lekarze powzięli uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości stanu zdrowia skarżącej. Według Kolegium ustalone w postępowaniu zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony dotyczą tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogą mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Co istotne, prawo jazdy skarżącej nie zawiera ograniczeń w zakresie wymaganej korekty wzroku. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej w zakresie prawidłowości widzenia w ocenie Kolegium uznać należy za na tyle poważne, że wskazana jest weryfikacja stanu zdrowia skarżącej pod kątem jej zdolności do bezpiecznego kierowania pojazdem. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca (działając przez pełnomocnika), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone było wadami w stopniu przesądzającym konieczność jego uchylenia; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla sprawy kwestii, tj. występowania w sprawie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, tj. skarżącej; - art. 80 K.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wyjaśnień strony postępowania. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i przedwczesne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, przemawiające za skierowaniem jej na badania lekarskie; - art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i skierowanie skarżącej na badanie lekarskie "w zakresie kategorii B prawa jazdy", mimo braku wykazania przez organ poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej, wpływających na zdolność do kierowania oraz nierozważenie ustawowego celu, który przyświeca skierowaniu na badanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy jednak wyjaśnić, że odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych (orzeczeń), który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu drugiej instancji wnosząc o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania. Jako utrwalone należy przyjąć stanowisko doktryny i judykatury, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Co istotne, odwołanie winno spełniać wymogi formalne warunkujące skuteczne jego wniesienia, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymogiem składanego pisemnie odwołania jest m.in. podpis odwołującego się (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak właściwie złożonego podpisu powoduje, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a tym samym, że organ winien wezwać odwołującego się, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia tego braku formalnego. Bez właściwie podpisanego odwołania organ odwoławczy nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić zatem należy jeszcze raz, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Uznanie zaś za odwołanie pisma niepodpisanego przez wnoszącego odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego (za: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4 wydanie, s. 1129). Z taką sytuacją bezsprzecznie mamy do czynienia w rzeczonej sprawie, ponieważ organ odwoławczy rozpatrzył "odwołanie", które nie zostało podpisane. Następstwem tego było wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.