II SA/Ol 898/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 6 czerwca 2017 r. nr XXXVIII/231/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w Kętrzynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm., dalej: "u.o.z."), podjęła w dniu 6 czerwca 2017 r. uchwałę Nr XXXVIII/231/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn na rok 2017, zwaną dalej również "Programem". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Kętrzynie, zaskarżając ją w całości i zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 40 ust 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego pomimo, iż zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślił, że do istotnych cech Programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno - abstrakcyjnym. Zdaniem Prokuratora to, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wskazując na treść art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazał, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. W związku z powyższym, skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Prokurator błędnie oznaczył stronę skarżąca wskazując jako stronę przeciwną Urząd Miasta Kętrzyn, co zdaniem organu stanowi podstawę do odrzucenia skargi. W przypadku nieodrzucenia skargi i przekazania jej do rozpoznania, organ stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego. Określa konkretne zadania przewidziane do realizacji w tym zakresie przez gminę, celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust.1 u.o.z. Normy zawarte w zaskarżonej uchwale nie przesądzają, że można jej nadać charakter generalny i abstrakcyjny, a tym samym uznać ją za akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie błędne określenie przez Prokuratora strony przeciwnej jako Urząd Miasta Kętrzyn reprezentowany przez Burmistrza Miasta Kętrzyn nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżeniu podlega uchwała Rady Miejskiej w Kętrzynie. Zdolność procesową w takim przypadku ma wójt (burmistrz, prezydent) albo rada gminy (rada miejska). Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, zdaniem Sądu, nie było podstaw do odrzucenia skargi w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego, czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego programu jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), szeroko odniósł się do charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł zdanie, w którym stwierdził, że "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Pogląd ten zaaprobowano także w najnowszych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3136/17; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2350/18, publ. CBOSA). Stanowisko zajęte w przywołanych wyrokach Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W związku z powyższym, należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym, kontrolowana uchwała powinna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). W przedmiotowej sprawie organ nie zaliczył kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierował jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. CBOSA). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Na koniec wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Prokuratora w piśmie z 29 grudnia 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi w dniu 11 stycznia 2021 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.