II SA/Ke 1024/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 5 marca 2020 r., nr XXII/16/2020 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 9 oraz § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

II SA/Ke 1024/20 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 5 marca 2020 r., nr XXII/16/2020, Rada Gminy Bodzechów, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bodzechów", stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 9, § 12, § 15 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 2 załącznika, wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") w zakresie w jakim w § 9 programu wskazano na stały charakter wyłapywania bezdomnych psów, pomijając pozostałe bezdomne zwierzęta i charakter ich wyłapywania, w sytuacji gdy z treści ww. przepisu ustawy jednoznacznie wynika, że program odnosi się do odławiania bezdomnych zwierząt, przez które rozumie się zgodnie z definicją z art. 4 pkt 16 uoz zarówno zwierzęta domowe, jak i gospodarskie, tym samym zaskarżona uchwała stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu wyłapywania bezdomnych zwierząt do psów; 2) art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz poprzez nieskonkretyzowanie w § 12 zd. drugie i § 15 ust. 2 pkt 3 programu sposobu realizacji obowiązku sterylizacji lub kastracji zwierząt, wyrażające się brakiem wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował to zadanie, a przy tym w § 15 ust. 2 pkt 3 programu ograniczono realizację tego zadania wyłącznie do bezdomnych kotów i psów; 3) art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz poprzez nieskonkretyzowanie w § 15 ust. 2 pkt 2 programu sposobu realizacji obowiązku usypiania ślepych miotów zwierząt, wyrażające się brakiem wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował to zadanie, a przy tym w § 15 ust. 2 pkt 2 programu ograniczono realizację tego zadania wyłącznie do bezdomnych kotów i psów W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że użyte w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały sformułowanie "zbieranie bezdomnych zwierząt" odbiega od ustawowej terminologii celu programu, jakim jest odławianie bezdomnych zwierząt. Przywołał definicję zwierząt domowych i gospodarskich zawartą w art. 4 pkt 17 uoz, podnosząc, że zaskarżona uchwała stanowi w tym względzie nieuzasadnione ograniczenie do wyłapywania w sposób stały jedynie bezdomnych psów, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych bezdomnych zwierząt i braku określenia charakteru takiego wyłapywania. W kwestii braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie usypiania ślepych miotów Prokurator stwierdził, że nie można uznać za wystarczające wskazanie, w innej części załącznika, tj. w § 5 pkt 2, podmiotu pełniącego funkcję koordynatora działań ze wskazaniem, że współpracuje on z danym lekarzem weterynarii. Odbiorca programu nie może bowiem domyślać się kto jest podmiotem realizującym dane zadanie. Dodatkowo zadanie usypiania ślepych miotów ograniczono tylko do psów i kotów. Te same uwagi dotyczą realizacji obowiązku sterylizacji i kastracji zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bodzechów wniósł o: oddalenie skargi w zakresie pkt. 2 i 3, w jakim skarżący podnosi brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii; uwzględnienie skargi co do pkt. 1, a także 2 i 3 in fine; przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika; odstąpienie od obciążania Gminy kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 11a nie kreuje obowiązku wskazania w akcie prawa miejscowego konkretnego lekarza weterynarii realizującego konkretne działania. Na poparcie tego stanowiska przywołał stosowne orzecznictwo tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W świetle powyższej regulacji niewątpliwie z przekroczeniem delegacji ustawowej określono w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zbieranie bezdomnych psów będzie miało charakter stały - po każdym zgłoszeniu i prowadzone będzie przez przeszkolonych pracowników Schroniska dla bezdomnych zwierząt ZUO "Janik" Sp. z o.o. z/s Janik ul. Borowska 1, 27-415 Kunów po każdym jednorazowym zgłoszeniu. Pominięto bowiem bezdomne zwierzęta inne niż psy. Prokurator trafnie podniósł, że zadanie wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz mają dotyczyć bezdomnych zwierząt, przez które - zgodnie z art. 4 pkt 16 tej ustawy - należy rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie. Nieuprawnione jest zatem zawężanie w tym zakresie programu wyłącznie do psów w odniesieniu do zadania, które - jak wymaga tego ustawa - ma zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt bezdomnych. Z tych samych względów należało stwierdzić nieważność § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w celu niekontrolowanego wzrostu populacji zwierząt Gmina Bodzechów planuje: usypianie ślepych miotów zwierząt - psów i kotów bezdomnych na koszt Gminy zgodnie z umową zawartą z lekarzem weterynarii (pkt 2); wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zarówno psów jak i kotów bezdomnych na koszt Gminy zgodnie z umową zawartą z lekarzem weterynarii (pkt 3). Również tutaj delegacja ustawowa nie upoważniła prawodawcy gminnego do ograniczenia zadań objętych programem do bezdomnych psów i kotów, z wyłączeniem innych zwierząt. Niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 12 programu, gdzie wskazano, że wyłapane na terenie Gminy zwierzęta zostaną umieszczone w schronisku ZUO "Janik" Sp. z o.o. z/s Janik ul. Borowska 1, 27-415 Kunów. Schronisko będzie wypełniać zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W schronisku ZUO "Janik" Sp. z o.o. z/s ul. Borowska 1, 27-415 Kunów (z którym Gmina ma podpisaną stosowną umowę) będą obligatoryjnie wykonywane zabiegi sterylizacji lub kastracji każdego przyjętego zwierzęcia. Dokonując analizy art. 11a ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 3-6 uoz nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Nie ma jednak konieczności imiennego wyznaczania lekarza weterynarii, który w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 9 oraz § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, natomiast oddalił skargę w odniesieniu do § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 Ppsa.