II SA/Ol 870/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obręb T. gmina M. 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze geodezyjnym [...] obręb T. gmina M.; 2/ zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego T. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miejska w M. (dalej jako: "Rada" "organ"), podjęła w dniu 16 grudnia 2020 r. uchwałę nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obręb T., gmina M., dalej jako: "Plan". T. E. G. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie przedmiotowej uchwały dla działki o numerze geodezyjnym (...) obręb T., gmina M. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", gdzie uchwalony plan dla działki o nr geod. (...) – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez możliwości zabudowy o symbolu R jest niezgodny ze studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego przez Radę Miejską M. uchwałą Nr (...) z dnia 18 czerwca 2016 r., dalej jako "Studium" dla działki o nr geod. (...) obręb T. gmina M. – teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. - niezgodność części graficznej Planu dotyczącej działki nr (...) obręb T., gmina M. W skardze stwierdził, że w uzasadnieniu Planu zawarto, że uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonym w dniu 18 czerwca 2016r ., co jest niezgodne z uchwałą. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wskazał, że Plan jest aktem prawa miejscowego. Interes prawny i uprawnienie wnoszącego skargę – właściciela działki o numerze geod. (...) – wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i został naruszony stosownie do wymagań przepisów szczególnych. Skarżący został pozbawiony możliwości korzystania z działki nr geod. (...) w dotychczasowym przeznaczeniu, tj. poprzez brak możliwości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zgodnie z wydaną prawomocną decyzją z dnia 9 maja 2012 r., gdzie ustalono warunki zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Plan naruszył interes prawny i uprawnienie wnoszącego skargę – właściciela działki o nr geod. (...) obręb T., gmina M. Zaskarżona uchwała wywołuje dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne wynikające z braku możliwości budowy budynku mieszkalnego z garażem. Ustalenia studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, przenoszą się pośrednio poza sferę administracji w ten sposób, że są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu wiążących planów miejscowych. Studium jest aktem określającym kierunki rozwoju polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione do planów miejscowych, gdzie następuje ich skonkretyzowanie z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Interes prawny i uprawnienie skarżącego doznało poważnego uszczerbku, poprzez naruszenie prawa właściciela działki o nr geod. (...) obręb T. gmina M. uchwała Nr (...) z dnia 16 grudnia 2020 r., która weszła w życie 31 marca 2021 r., poprzez brak możliwości budowy budynku mieszkalnego z garażem. Skarżący wystosował do Przewodniczącego Rady wniosek o usunięcie naruszenia. W dniu 12 lipca 2023 r. otrzymał odpowiedź w sprawie uznania wniosku o zmianę planu za bezzasadny. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu, zarzuty skonstruowane w treści skargi w żadnym wypadku nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano na postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.", zgodnie z którymi plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Organ podkreślił, że nie chodzi tu o zgodność dosłowną, niejako powtarzającą ustalenia studium uwarunkowań. Ustawodawca w tym wypadku ma na myśli szerszy kontekst, którego celem ma być zapewnienie zgodności planu z polityką przestrzenną określoną w studium. Tym samym, ustalenia planu nie mogą stać w sprzeczności z ustaleniami studium co do zasady. Przenosząc powyższe rozważania w przypadku wsi T., ustalone w tym planie przeznaczenie nieruchomości jako tereny rolne bez możliwości zabudowy, które obecnie funkcjonują jako tereny upraw, stanowiące otoczenie zwartej zabudowy wsi T., nie są sprzeczne z ustaleniami studium, w którym dla tego fragmentu przestrzeni wskazano kierunki rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Wskazanie takiego rozwoju przestrzeni w studium nie oznacza od razu obowiązku ustalenia określonego przeznaczenia w planie miejscowym. W uchwalonym planie pod zabudowę mieszkaniową i usługową przeznaczono tereny zlokalizowane w granicach zwartej zabudowy wsi, które mają obecnie dostęp do sieci infrastruktury technicznej. Pozostała część terenów wskazanych w studium jako kierunki rozwoju zabudowy pozostawiona została jako 2 etap rozwoju zabudowy miejscowości T., po wypełnieniu terenów wskazanych w 1 etapie i stworzeniu możliwości wyposażenia terenów w sieci infrastruktury technicznej. Pozwoli to na harmonijny rozwój zabudowy na wskazanym terenie i nie zaburzy obecnie istniejącej architektury miejscowości. Na spornym fragmencie nie istnieje obecnie jakakolwiek forma zabudowy mieszkaniowej. Tego rodzaju postępowanie należy uznać również za racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Z ostrożności procesowej wskazano, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zbadał, czy spełnione zostały wymogi formalne do jej skutecznego wniesienia. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.". Na mocy tego przepisu - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być prawo cywilne. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w części obejmującej swymi zapisami działkę skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącemu do tej działki prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zgodnie z 91 ust. 1 u.s.g. – uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl ust. 4 tego artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązków przestrzegania reguł stanowienia prawa. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granicą samodzielności gminy jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty jest inne, niż domaga się tego obowiązujący przepis prawa – art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. W myśl art. 28 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 575/10). Wskazać należy, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne. W Studium przedmiotowy teren, co potwierdził organ, był przeznaczony na zabudowę mieszkaniową i usługową o niskiej intensywności. W Planie jest to teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez możliwości zabudowy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania Planu - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 u.p.z.p. - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rada, co prawda uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obręb T., gmina M., po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., ale w przypadku nieruchomości skarżącego stwierdzenie to jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu, postanowienia Studium stoją tu w sprzeczności z ustaleniami Planu i nie można przyjąć, że Plan nie narusza ustaleń Studium. Teren rolniczy bez możliwości zabudowy jest czymś całkowicie odmiennym od terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Przeznaczenie terenu w Planie jest całkowicie różne od tego, ustalonego w Studium. To prawda, że organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim planu miejscowego, ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia studium i może być, w zależności od szczegółowych ustaleń, silniejszy lub słabszy, a ustalenia studium nie muszą być wprost przeniesione do postanowień planu. W ramach władztwa planistycznego organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Plan ma stanowić uszczegółowienie studium, a nie jego dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Studium wskazuje funkcję terenów ukierunkowując planowanie miejscowe na dany rodzaj zabudowy. W przedmiotowej sprawie brzmienie ustaleń Studium i Planu nie pozwalają jednak na stwierdzenie, że w Planie doszło do uszczegółowienia postanowień Studium. Gmina nie wywiązała się w przedmiotowej sprawie z zasady związania ze Studium. Wskazać też należy, że teren nieruchomości skarżącego przylega do terenu MN.01 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy więc przyjąć, że ustalone w planie przeznaczenie działki (...) obręb T. gmina M. jest całkowicie odmienne od przeznaczenia tego terenu w Studium. Z podanych przyczyn orzeczono, jak w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącym uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.