II SA/Ol 827/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 11 października 2022 r. M. K. ("skarżąca", "strona") zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy z wnioskiem o zwrot kosztów przewozu jej dziecka J. K. (dalej jako: "syn skarżącej", "podopieczny"), którego dowozi własnym środkiem transportu z miejsca zamieszkania w A do Społecznej Szkoły Podstawowej [...]. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej, wydane przez Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy (organ) w piśmie z 12 października 2022 r. wskazał, że według obowiązujących przepisów obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy Prawo oświatowe, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Podniósł przy tym, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej zalecane jest kształcenie specjalne w szkole podstawowej ogólnodostępnej. W zaleceniach wymienione są zajęcia z logopedą, zajęcia rewalidacyjne, nauczyciel współorganizujący kształcenie, zajęcia korekcyjno-kompensacyjne. Wszystkie te warunki w ocenie organu jest w stanie spełnić Zespół Szkolno-Przedszkolny w A, czyli szkoła usytuowana najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Podkreślono, że Gmina zapewnia bezpłatny dowóz autobusami szkolnymi dla wszystkich dzieci z terenu Gminy A uczęszczających do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w A. Następnie pismem z 24 października 2022 r. skarżąca wywiodła skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy podjętą dnia 12 października 2022 r. w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o zwrot kosztu przewozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej czynności, w tym niewskazanie, czy placówka wskazana przez Burmistrza spełnia wszelkie wymogi kształcenia specjalnego dziecka skarżącej, w tym uwzględnia przedłożone orzeczenia i zalecenia; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy Prawo oświatowe poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i interpretowanie kryterium "bliskości" bez odniesienia się w sposób należyty do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżących do wskazanej we wniosku szkoły. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności przedmiotowej czynności Burmistrza Miasta i Gminy z 12 października 2022 r., uznanie na zasadzie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu syna z miejsca zamieszkania do Szkoły Społecznej [...] w B i z powrotem, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ podkreślił, że rozpoznał wniosek strony szczegółowo i indywidualnie, biorąc pod uwagę orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a ponadto przeanalizował czy Placówka Szkolno-Przedszkolna spełnia kryteria edukacji specjalnej i na tej podstawie odmówił zwrotu kosztów dojazdu do wskazanej przez skarżącego placówki. W piśmie procesowym z 22 grudnia 2022 r. skarżąca wskazała, że zarówno odpowiedź organu na jej wniosek jak i odpowiedź na skargę są bardzo ogólne i nie zawierają informacji, czy wskazana przez Burmistrza placówka spełnia wszystkie zalecenia z orzeczenia o kształceniu specjalnym jej syna. Podniosła również, że w wyniku jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej otrzymała informację od dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w A, że w szkole w A nie odbywają się zajęcia z terapii ręki oraz treningu umiejętności społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak np. NSA w postanowieniu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 772/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych. NSA podkreślał, wskazując na uchwały wydane w składzie siedmiu sędziów (OPK 1/97 i I OPS 3/07), że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Taki charakter ma niewątpliwie zaskarżona czynność, która stanowi odpowiedź na wniosek konkretnie oznaczonego podmiotu w kwestii przysługiwania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082). Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (art. 39 ust. 4 pkt 1). Stosownie do art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Przepisy te określają z jednej strony prawa niepełnosprawnych dzieci i odpowiadające im obowiązki gminy, których realizacja nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W związku z tym nie miały zastosowania w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego niezasadnie podniesiono w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 11 k.p.a. Przepisy te regulują zasady ustalania stanu faktycznego, gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie oznacza to jednak, że organ wykonawczy gminy ma dowolność przy realizacji obowiązków z art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe i nie musi czynić ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością. Działania organu gminy regulowane prawem nie mogą mieć cech dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Oczywiste jest natomiast, że aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Konieczność ustalenia prawdy materialnej wynika zawsze z wykładni celowościowej i systemowej stosowanych przepisów. Według Sądu, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20, dostępny w CBOSA), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 – dostępne CBOSA). Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w K.p.a. Skarżąca, jako rodzic dziecka niepełnosprawnego ma prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania jej sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z 12 października 2022 r. (stanowiącym zaskarżoną czynność) skierowanym do skarżącej, a informującym o odmowie zwrotu kosztów dowozu jej syna do Społecznej Szkoły Podstawowej [...] organ nie dokonał wystarczającej oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka, w kontekście orzeczenie Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Organ jedynie lakonicznie stwierdził, że w zaleceniach wymienione są zajęcia z logopedą, zajęcia rewalidacyjne, nauczyciel współorganizujący kształcenie, zajęcia korekcyjno-kompensacyjne. Wszystkie te warunki zaś w ocenie organu jest w stanie spełnić Zespół Szkolno-Przedszkolny w A, czyli szkoła usytuowana najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Taka ocena organu ma charakter ogólny, nie jest poparta żadnymi działaniami wyjaśniającymi i co za tym idzie nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Zwrócić należy uwagę, że dopiero po wniesieniu przez skarżącą przedmiotowej skargi, organ podjął pewne działania wyjaśniające. W dniu 25 października 2022 r. Sekretarz Gminy zwróciła się w formie elektronicznej (mail, akta adm. k. – 4) do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w A z zapytaniem: ile dokładnie aktualnie jest orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego w szkole; ile w szkole jest dzieci z autyzmem i ile dzieci z autyzmem z zespołem Aspergera; jaka jest liczba dzieci w poszczególnych klasach. W tym samym dniu otrzymała odpowiedź mailem. Ponadto w dniu 3 listopada 2022 r. Sekretarz Gminy otrzymała informację dotyczącą organizacji zajęć rewalidacyjnych w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w A, podpisaną przez Dyrektora. Zwrócić należy również uwagę, że jednocześnie skarżąca z własnej inicjatywy w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w A o informację dotyczącą prowadzonych w tej szkole zajęć, takich jak np. zajęcia korekcyjne z fizjoterapią, terapia ręki oraz trening umiejętności społecznych. W dniu 14 grudnia 2022 r. skarżąca drogą mailową otrzymała odpowiedź na swoje zapytania. W zakresie wskazanych pytań była to odpowiedź negatywna. W sprawie doszło zatem faktycznie do sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające organ zaczął prowadzić dopiero po wydaniu zaskarżonej czynności, która - co należy zauważyć - została podjęta już dzień po złożeniu wniosku przez skarżącą. Organ w takim czasie nie miał praktycznie żadnych możliwości przeprowadzenia odpowiednich wyjaśnień. Jednocześnie strona podjęła działania w swoim zakresie. Tymczasem to przed wydaniem spornej czynności organ powinien podjąć konkretne kroki w celu rzetelnego wyjaśnienia spornej kwestii i dopiero potem podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. W przedmiotowej sprawie ta kolejność została zupełnie zaburzona. Kluczowa zaś dla rozstrzygnięcia spornej sprawy jest ocena tego, czy szkoła jaką organ wskazuje jako najbliższa, jest w stanie spełnić wszystkie wymogi i zalecenia zawarte w orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. W orzeczeniu tym zaś wyraźnie określono realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych syna skarżącej oraz podano zalecenia warunków i form wsparcia m.in. poprzez zapewnienie przewidywalnego i bezpiecznego otoczenia, stałego powtarzalnego rytmu w szkole, wspierania chłopca w radzeniu sobie ze zmianami w codziennej rutynie, zatrudnienie dodatkowego nauczyciela posiadającego kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej lub specjalisty w celu indywidualnego wsparcia chłopca i współorganizowania jego kształcenia. Wskazano również na konieczność prowadzenia zajęć rewalidacyjnych ukierunkowanych na rozwijanie umiejętności emocjonalno-społecznych w określonym zakresie. Ponadto zalecane są takie formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej jak: zajęcia logopedyczne mające na celu wypracowanie i utrwalenie prawidłowej artykulacji głosek syczących, ciszących, szumiących i głoski [r]; zajęcia korekcyjno-kompensacyjne w celu usprawnienia integracji wzrokowo-ruchowej oraz motoryki ręki, w tym grafomotoryki; inne zajęcia specjalistyczne potrzebne dziecku, w tym zajęcia z wykorzystaniem założeń metody integracji sensorycznej, terapii ręki itd. Organ zobowiązany jest ocenić to orzeczenie kompleksowo i wnikliwie, a nie tylko formalnie. Zobligowany jest zatem wziąć pod uwagę potrzeby dziecka wskazane w przedmiotowym orzeczeniu. Nic nie stoi na przeszkodzie, a wręcz niezbędnym jest zwrócenie się przez organ do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, tak aby ten mógł się wypowiedzieć co do możliwości spełnienia przez tą placówkę edukacyjną wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Organ powinien również uwzględnić opinię wychowawcy o podopiecznym skarżącej i również ją wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Kluczowa jest jednak całościowa i wnikliwa ocena orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w kontekście możliwości spełnienia zaleceń wobec syna skarżącej przez Zespół Szkolno-Przedszkolny, czego organ zaniechał przed wydaniem zaskarżonej czynności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu dziecka z miejsca zamieszkania do Szkoły Społecznej (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.