II SA/Ol 824/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 22 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ II Instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia A. A. (dalej: "skarżąca", "inwestor"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Olsztyńskiego (dalej: "organ I instancji", "starosta") z 9 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i prawne starosty, konkludując, że organ I instancji zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."). Podniesiono, że celem tego unormowania jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że inwestycja ma być realizowana na użytkach rolnych klasy Ł IV i RIVa, dla których zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l") nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Jednak obsługa komunikacyjna - dostęp do drogi gminnej odbywać się będzie poprzez działkę nr [...], w skład której wchodzą m.in. użytki rolne klasy R Illb, które są objęte ochroną. Kolegium zaznaczyło, że użytek rolny klasy R Illb na działce nr [...] położony jest bezpośrednio przy drodze gminnej, zatem dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez grunty chronione bez możliwości ich pominięcia. Tym samym realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - drogę dojazdową. Organ II instancji podkreślił, że działka nr [...] została wydzielona jako dojazd do innych gruntów, to nie stanowi ona drogi, tylko nadal jest gruntem rolnym, w części objętym ścisłą ochroną. Samo wydzielenie geodezyjne nie pozbawia użytków rolnych ich charakteru, w związku z czym grunty rolne klasy III pozostały takimi gruntami. W takiej sytuacji należy przyjąć, że oddziaływanie inwestycji rozciąga się na grunty rolne klasy III, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z jego treścią, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 2a tej ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). Organ II instancji wskazał, że ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych dla przedmiotowej regulacji, co oznacza, że od wejścia w życie tego przepisu istnieje obowiązek stosowania go w nowym brzmieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7, 8, 11 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, fragmentarycznej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalenie, że działka nr [...] wykorzystywana jest na cele rolnicze, podczas gdy od wielu lat działka ta służy jako droga dojazdowa do działek zabudowanych lub działek, dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, a zatem nie jest możliwe wykorzystywanie tej działki na cele rolnicze, co tym samym doprowadziło do naruszenia ważnego interesu strony oraz nierównego wyważenia tego interesu z interesem publicznym; - art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia z naruszeniem prawa skarżącej do równego traktowania w sytuacji, gdy na sąsiednich działkach, w tym samym stanie faktycznym zostały ustalone warunki zabudowy oraz wydane pozwolenia na budowę; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia starosty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy jego rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego z uwzględnieniem przeprowadzenia - w razie potrzeby - własnego postępowania wyjaśniającego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwą subsumpcję i uznanie, że w niniejszej sprawie wymagana jest zgoda właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy działka nr [...], przez którą odbywa się dojazd do nieruchomości wzdłuż niej zlokalizowanych, nie ma już od kilku lat przeznaczenia rolniczego ani takie wykorzystanie nie jest obecnie możliwe i nie jest to związane z inwestycją skarżącej; - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie się przez organ I instancji, jak i organ II instancji do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z pominięciem działek bezpośrednio sąsiadujących, co do których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz wydane pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi adwokat wywiódł, że celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustaw szczególny. Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgadniający, wyrażając wiążące stanowisko w sprawie, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana przez ten organ wiedza urzędowa. Dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje ten organ w ramach przyznanych mu kompetencji. Pełnomocnik wskazał, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Adwokat stwierdził również, że postanowienie uzgodnieniowe wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór rozstrzygnięcia. Na organie tym spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia - w razie potrzeby - własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Podniesiono, że z przepisów prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Nie mniej warunkiem koniecznym do tego jest brak kolizji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych. Pełnomocnik powtórzył argumenty podniesione w zażaleniu przez skarżącą, że działka nr [...] zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l. stanowi grunt rolny pod drogę dojazdową do gruntów rolnych, a celem planowanej inwestycji nie jest zmiana przeznaczenia samej drogi rolniczej, lecz zapewnienie dostępu komunikacyjnego do działki inwestycyjnej. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji w przypadku, gdy dla działek bezpośrednio sąsiadujących wydano decyzje o warunkach zabudowy bądź pozwolenia na budowę, mimo że dojazd do nich również odbywa się przez grunty rolne klasy R IIIb, jest naruszeniem Konstytucji oraz prowadzi do braku spójności w działaniu organów administracji publicznej. Skarżąca oświadczyła, że działka nr [...] jest utwardzona i użytkowana jako droga dojazdowa. Jest to jedyny dojazd do siedmiu zabudowanych działek. Podała, że dla sąsiedniej działki nr [...] wydane zostało pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, zaś dla działek nr [...] wydane zostały w dniu 4 listopada 2025 r. decyzje o warunkach zabudowy. Wszystkie te działki znajdują się wzdłuż działki nr [...], nie jest więc możliwe użytkowanie rolnicze tej działki. Pełnomocnik skonstatował, że inwestycja skarżącej nie może spowodować zmiany przeznaczenia funkcji działki nr [...] na drogę dojazdową, skoro działka ta stanowi drogę dojazdową. W przekonaniu strony skarżącej działka nr [...] nie ma już charakteru rolniczego. Podniesiono, że nie bez znaczenia w tym przypadku pozostają również zapisy studium obowiązującego na tym terenie (Uchwała Rady Gminy nr XXXIV/324/22 z dnia 24 lutego 2022 r.), które sugerują, że jest to teren przeznaczony pod komunikację, co całkowicie pozostawało poza zasięgiem starosty, jak i Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie nie jest sporny cel i tryb uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Z argumentów skargi jasno wynika, że strona skarżąca nie neguje obowiązku uzgodnienia z właściwym miejscowo starostą projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę gruntów rolnych. Nie budzi też w sprawie wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd zgadza się, że ochrona gruntów rolnych przy ustaleniu warunków zabudowy obejmuje również grunty, przez które ma być zapewniony dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Spełnienie tego wymogu jest jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy, co wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zdefiniowane zostało pojęcie "dostępu do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie określono dostęp do drogi publicznej przez wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy oraz wyjaśnień skarżącej wynika, że działka ta powstała na skutek podziału gruntów rolnych jako droga dojazdowa do gruntów rolnych i stanowi grunt rolny. Skarżąca deklaruje, że nie jest jej celem zmiana rolniczego charakteru drogi. Powołała się w tym względzie na art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l., który stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Przepis ten określa wyjątek. Co do zasady bowiem drogi i grunty rolne to różne przeznaczenia. Dlatego unormowanie to należy interpretować ściśle. W myśl tego unormowania tylko drogi prowadzące wyłącznie do gruntów rolnych mogą być kwalifikowane jako grunty rolne. Jeżeli droga, która ma status gruntu rolnego, ma służyć jako dojazd do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jest to równoznaczne z przeznaczeniem jej na cel nierolniczy. W związku z tym wskazany przepis nie daje podstaw do uznania, że zapewnienie dojazdu do działki skarżącej przez działkę nr [...] zachowa rolniczy charakter tej działki. Nie jest też zasadne rozbieżnie akcentowane stanowisko skarżącej, że działka nr [...] utraciła przeznaczenie rolnicze. Według strony miałaby o tym świadczyć okoliczność, że działka ta stanowi już dojazd do terenów zabudowy jednorodzinnej. Organy orzekające okoliczności tej nie negowały i w ogóle pominęły. Nie można jednak organom przypisać z tego powodu jakiegokolwiek naruszenia, gdyż okoliczność ta pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wbrew przekonaniu strony skarżącej dla uznania, że analizowany teren stanowi grunty rolne i podlega rygorom u.o.g.r.l., nie ma znaczenia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, ale jej uregulowany stan prawny. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnienie jest wymagane w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399; w skrócie: "u.g.n.") stanowi zaś, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z tymi unormowaniami pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny. Należy przyjąć, że grunt jest użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 545/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zasadność tego stanowiska potwierdza w szczególność brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W judykaturze podkreśla się, że ochrona gruntów rolnych obejmuje wszystkie grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, publ. w CBOSA). W sprawie zaś nie było kwestionowane, że zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] jest gruntem rolnym. Potwierdza to też załączona do akt kopia mapy zasadniczej (k. 3 akt administracyjnych). Skarżąca w toku postępowania nie składała żadnych wniosków dowodowych ani dowodów, do których organy orzekające musiałyby się odnieść. W zażaleniu skarżąca powołała się tylko ogólnikowo na okoliczność wydania warunków zabudowy dla innych działek sąsiednich. Brak jest jakichkolwiek danych świadczących o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...], co ewentualnie można byłoby rozważyć w kontekście art. 92 ust. 2 u.g.n. in fine. Zauważyć też trzeba, że nawet, gdyby działka nr [...] została wskazana jako komunikacja przy wydawaniu wspomnianych przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy (czego nie można przesądzić wobec braku przedłożenia takich decyzji, twierdzenia skarżącej są gołosłowne), to nie stanowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej działki wymienienie jej jako obsługę komunikacyjną przy ustaleniu warunków zabudowy dla innej działki. Powyższe przekonuje, że działka nr [...] to w dalszym ciągu grunty rolne, podlegające ochronie na zasadach określonych w u.o.g.r.l. W konsekwencji dla kierunku rozstrzygnięcia przesądzające znaczenie miało ustalenie, że dostęp do drogi publicznej miałby się odbywać w rozpatrywanym przypadku przez użytki rolne klasy IIIb, co także nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie istotne jest, na co zasadnie zwróciły uwagę organy uzgadniające, że w u.o.g.r.l. ustawodawca przewidział szczególną ochronę dla gruntów rolnych klas I-III. Względem takich gruntów rola organu uzgadniającego sprowadza się do ustalenia spełnienia przesłanek z art. 7 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgodny ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.), z zastrzeżeniem ust. 2a. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowi natomiast aktualnie, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten obowiązuje w takim brzmieniu od 24 września 2023 r., tj. od wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. 1688) i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis ten wymaga ustalenia czy teren inwestycji położony jest "na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". U.p.z.p. nie definiuje wprost pojęcia "obszaru uzupełnienia zabudowy". W art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) tej ustawy jest mowa o tym, że w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Uzupełnienie zabudowy powinno zatem zmierzać do koncentracji zabudowy, jej scalenia. Stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy. Art. 13m ust. 1 u.p.z.p. zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia określającego sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy. Uwzględnić trzeba, że at. 13a i 13m u.p.z.p. zostały dodane tą samą nowelą, która zmieniła brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zasadnie więc organy uznały, że art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. odsyła do ustaleń planu ogólnego, który nie został jeszcze uchwalony. Nowe brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wyklucza możliwość oceny i uwzględnienia zagospodarowania działek sąsiednich przez organy uzgadniające, niezasadnie więc skarżąca podnosi braki postępowania wyjaśniającego w tym względzie. W wyroku z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2185/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, wskazując na uzasadnienie do zmiany przepisów, że jednym z podstawowych celów nowelizacji lipcowej było ograniczenie niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy, w tym na grunty rolnicze klasy I-III (zob. druk sejmowy nr 3097, IX kadencja, s. 50). Jednym ze źródeł takiego negatywnego zjawiska był właśnie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zmiana art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. skutkuje tym, że zabudowa na tych chronionych prawnie gruntach w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy została uzależniona od rozstrzygnięcia rady gminy, tj. objęcia tych gruntów obszarem uzupełnienia zabudowy. W ten sposób zachowano również spójność z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którą przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli również na mocy uchwały rady gminy. NSA podkreślił, że w odniesieniu do przepisu zmieniającego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wprowadzono przepisu w sposób szczególny regulującego kwestie międzyczasowe, dlatego nowe brzmienie tego przepisu stosuje się do spraw rozstrzyganych po wejściu w życie nowelizacji lipcowej, czyli począwszy od 24 września 2023 r. Pogląd ten zaaprobował w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 146/25, publ. w CBOSA, dodając, że obszary uzupełnienia zabudowy zostaną określone w uchwalonym przez radę gminy planie ogólnym (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p.). Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, o której mowa w art. 7 u.g.r.l. Skład orzekający podziela w całości przytoczone powyżej stanowisko. Powyższe potwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W sprawie jest oczywiste, że dotychczas rzeczona zgoda nie została wydana, co uzasadniało odmowne uzgodnienie. Pozytywne uzgodnienie byłoby oczywiście sprzeczne z omówionymi przepisami, a sama skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi, że warunkiem koniecznym dla pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest brak kolizji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych. Świadczy to o właściwym wyważeniu interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Przez "słuszny interes" należy rozumieć interes zgodny z prawem. Natomiast w rzeczonym przypadku ustalono, że interes skarżącej pozostaje w kolizji z obowiązującymi przepisami. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do równego traktowania w sytuacji, gdy na sąsiednich działkach, w tym samym stanie faktycznym zostały ustalone warunki zabudowy oraz wydane pozwolenia na budowę. Wobec braku przedłożenia przez skarżącą powoływanych decyzji nie sposób stwierdzić, czy zostały rzeczywiście wydane i jakiego stanu faktycznego i prawnego dotyczyły. Podnieść w tym względzie należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wywodzona z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na stronie, która z danych faktów wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie i piśmiennictwie konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. CBOSA; zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). Podkreślić trzeba, że nie można mówić o naruszeniu zasady równości, jeżeli ewentualne zróżnicowanie sytuacji wynika z odmiennych podstaw prawnych lub faktycznych, albo jest wynikiem przeoczenia organu, a nawet błędu. Taka sytuacja nie kreuje po stronie innych podmiotów roszczenia o analogiczne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt I GSK 1484/24, CBOSA). Podobnie z powodu braku danych nie można stwierdzić podnoszonego w skardze naruszenia art. 8 k.p.a. Zasadnym jest wskazać przy tym, że stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu cytowanego przepisu rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślił, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020). Wskazać pozostaje, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia do prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. W niniejszej sprawie posiadane przez starostę dane urzędowe i informacje podane przez Wójta Gminy wraz z projektem decyzji podlegającej uzgodnieniu, były wystarczające do przeprowadzenia uzgodnienia i zostały rozważone w całokształcie, a organy orzekające dokonały prawidłowej subsumpcji ustaleń faktycznych i wyjaśniły przesłanki jakimi się kierowały (art. 11 k.p.a.). Nie było więc podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawiona analiza przepisów potwierdza, że brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń odnośnie do istnienia w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, czy też ustaleń studium. Istotne było, że do czasu wydania zaskarżonego postanowienia nie został ustalony "obszar uzupełnienia zabudowy" w planie ogólnym, w rozumieniu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wobec tego przepisu obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, w związku z brakiem przepisów temporalnych, co oznacza, że organy orzekające miały obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie w art. 6 i 7 k.p.a., ale również art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.