II SA/Ol 820/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania uznania za zakończoną rekultywację gruntów oddala skargę.

Postanowieniem z 9 marca 2023 r. Wójt [...] (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) zaopiniował negatywnie uznanie za zakończoną rekultywację gruntów, stanowiących działkę nr [...], o powierzchni łącznej 36,3540 ha, na której prowadzono wydobycie ze złoża [...]. Wskazał w uzasadnieniu, że w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej "ustawa") rekultywacja gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zaznaczył, że Prokuratura Rejonowa [...] przeprowadziła śledztwo w sprawie ujawnienia w lipcu 2018 r. odpadów na terenie byłej żwirowni w [...]. Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynikało, że na działce nr [...] składowano ok. 5.677 m3 odpadów, co spowodowało istotne obniżenie jakości ziemi. Z uzyskanej w toku śledztwa opinii biegłego z zakresu mykologii i ochrony środowiska wynikało, że odpady te powodują emisje do gruntu na skutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków. Odpady te podlegają przemianom biochemicznym, a powstałe produkty trafiają do gruntu, dodatkowo go zanieczyszczając. Wójt wskazał również, że decyzją z 1 kwietnia 2020 r. zobowiązał stronę do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na ww. działkach, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: Kolegium) decyzją z 28 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Zaznaczył, że postanowieniem z 20 maja 2020 r. zaopiniował negatywnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki nr [...], a Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. Wójt stwierdził, że nie można pozytywnie zaopiniować zakończenia rekultywacji przeprowadzonej na ww. działce, gdyż odpady składowane na przedmiotowym gruncie nie zostały usunięte. Zanieczyszczenie gleby odpadami z pewnością wpływa na obniżenie jej jakości, zmniejszenie potencjału produkcyjnego i zawężenie kierunku produkcji. W złożonym zażaleniu J.K. (dalej: skarżący) wywiódł, że opinia Wójta nie może opierać się na ustalaniach prokuratury czy innych organów i nie powinna się sprowadzać do oceny materiału dowodowego, lecz do wyrażania opinii z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi w gminie zasadami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. W ramach opiniowania organ administracji nie może również przeprowadzić dowodu z opinii pochodzącej z postępowania karnego, gdyż prowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie współdziałania jest wyjątkiem, a ponadto postępowanie karne ma inny cel i funkcję. Podkreślił, że akt oskarżenia i opinia biegłego w postępowaniu przygotowawczym nie zastępują prawomocnego wyroku i dlatego należy oceniać je z uwzględnieniem zasady domniemania niewinności. Opinia nie może również opierać się na nieostatecznych czy nieprawomocnych orzeczeniach administracyjnych. Dowody, decyzje i postanowienia, na które powołuje się Wójt, nie dotyczą postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Postanowieniem z 29 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium przytoczyło treść art. 4 pkt 15 -18, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy. Podniosło, że art. 22 ust. 1 ustawy należy wykładać celowościowo, przez pryzmat obowiązków i definicji zawartych w ww. przepisach. Zaznaczyło, że ustawa nie wymienia przesłanek, jakimi organ współdziałający ma kierować się, opiniując uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Stwierdziło, że Wójt powołał źródło i przytoczył treść dokumentów, w oparciu o które wydał sporną opinię, a dokumenty te włączone zostały do akt sprawy. Kolegium zaznaczyło, że wszystkie okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji były znane skarżącemu. Dopuszczalne jest natomiast uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu za znane organowi z urzędu, zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. Kolegium nie podzieliło zarzutu, że organ pierwszej instancji wydał opinię poza zakresem współdziałania. Zauważyło, że treść zaskarżonego postanowienia jest determinantem ustawowej kompetencji organu pierwszej instancji do podejmowania działań na rzecz dbałości o prawidłowe zagospodarowanie terenów gminy także w zakresie ich rekultywacji, zgodnych z obiektywnym interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. Podniosło, że dla opiniowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W treści załącznika nr 3 do uchwały [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zamieszczonego na stronie BIP gminy) wskazano zaś, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym, gospodarczo uzasadnionym, gospodarowaniu ich zasobami przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i wykorzystania kopalin oraz maksymalnym ograniczeniu szkody środowiska (art. 125 i 126 ustawy Prawo ochrony środowiska). Ustawa ta zobowiązuje prowadzącego eksploatację złóż kopalin do podejmowania środków niezbędnych do ochrony zasobów złoża, do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych oraz do sukcesywnego prowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. W stosunku do wyznaczonych na podstawie koncesji obszarów i terenów górniczych ustalono m.in. - wykonanie rekultywacji terenu po wyeksploatowaniu kruszyw w oparciu o ustalony kierunek rolny lub leśny oraz o warunki przeprowadzenia rekultywacji. Rekultywację obszarów poeksploatacyjnych surowców mineralnych wykonuje się na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisami geologicznymi i górniczymi. Obszary zrekultywowane można przeznaczyć na tereny turystyki i rekreacji i odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię słoneczną. Wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami (nie dysponując przy tym odpowiednim zezwoleniem na ich przetwarzanie w procesie rekultywacji) zaprzecza wyżej wymienionym zasadom. Uniemożliwia bowiem ono kompleksowe wykorzystanie kopaliny, nadto może negatywnie wpływać na środowisko i uniemożliwia osiągniecie optymalnych celów rekultywacji w kierunku rolnym. Kolegium zaznaczyło ponadto, że istotne jest, że składowane na objętej opinią działce odpady nie zostały z niej usunięte. W złożonej skardze skarżący powtórzył w całości zarzuty i argumentację, które zawarł w zażaleniu na postanowienie Wójta. Zarzucił ponadto, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów załażenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość negatywnej opinii o uznaniu za zakończoną rekultywacji gruntów, to jest ww. działki, na której prowadzone było wydobycie ze złoża [...]. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, z późn. zm., dalej: "ustawa") "rekultywacja" polega na nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16), zaś gruntami zdewastowanymi - grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku ww. przyczyn (art. 4 pkt 17). Natomiast przez utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rozumie się całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów (art. 4 pkt 15 ustawy). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W § 4 art. 106 ustawodawca przewidział, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Natomiast w § 5 wskazał, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jak zasadnie zauważyło Kolegium, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera przesłanek, jakimi powinien kierować się organ współdziałający, opiniując rekultywację gruntów w ww. trybie. Poszukując reguł, według których należy ocenić rekultywację, należy mieć na względzie, że celem rekultywacji gruntów zdegradowanych albo zdewastowanych jest przywrócenie ich do stanu, w którym będą użyteczne dla rolnictwa lub leśnictwa, bądź też uzyskają wartości przyrodnicze (art. 4 pkt 18 ustawy). W tej sytuacji zasadny jest wniosek, że wykonanie rekultywacji przez zobowiązany podmiot trzeba oceniać z uwzględnieniem założeń, które legły u podstaw tej ustawy, to jest chronienie gruntów rolnych i leśnych, ich rekultywacja i poprawianie wartości użytkowej gruntów, jeżeli są zdegradowane albo zdewastowane (art. 1 ustawy), posiłkując się m.in. ustawową definicją rekultywacji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że przesądzającą okolicznością, która skutkowała oceną, że rekultywacja przedmiotowych gruntów nie została zakończona, było pozostawanie na tym gruncie nielegalnie składowanych odpadów. Fakt ten, to jest nieusunięcie nielegalnie składowanych na ww. działce odpadów, nie był przez skarżącego kwestionowany w toku postępowania administracyjnego ani w skardze i jest wobec tego bezsporny. Z wniosku skarżącego z 5 maja 2022 r. o wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną wynika, że roboty rekultywacyjne polegały m.in. na: ukształtowaniu skarp ostatecznych wyrobiska przez nadanie im odpowiedniego nachylenia, wyrównaniu powierzchni spągowej wyrobiska, zlikwidowaniu składowisk niesprzedanego kruszywa i zwałowisk nakładu oraz na częściowym przemieszczeniu i rozplantowaniu nakładu złoża, który został zdjęty podczas robót przygotowawczych. W piśmie z 2 sierpnia 2022 r. Wójt poinformował Starostę, że nie dysponuje dokumentami, które stwierdzałyby zgłoszenie usunięcia odpadów z działki nr [...] . Dokumentów takich nie przesłał również Starosta przy piśmie z 8 lutego 2023 r., w którym zwrócił się do Wójta o wydanie opinii w trybie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy. Co więcej, do tego pisma Starosta załączył kopię protokołu z 14 września 2022 r. z oględzin przedmiotowej działki. W protokole tym podano, że Staroście doręczono pismo [...] (dalej: "dzierżawca"), w którym stwierdził, że nie zostały podjęte prace w celu usunięcia odpadów. Dokumentów dowodzących, że odpady zostały usunięte z ww. działki nie przedłożył również skarżący w toku postępowania. Tak więc nie może budzić żadnych wątpliwości, że wykonane przez skarżącego roboty rekultywacyjne nie obejmowały usunięcia nielegalnie składowanych na ww. działce odpadów. Skoro bezspornie w dacie wydawania przez Wójta opinii nielegalne odpady znajdowały się na działce, to nie można uznać, że nastąpiła rekultywacja tego gruntu w kierunku rolnym. Zasadnie Wójt ocenił, że zanieczyszczenie gleby odpadami obniża jej jakość, zmniejsza potencjał produkcyjny i zawęża kierunek produkcji. Kolegium podzielając tę ocenę, nie naruszyło prawa. Prawidłowo uznało, że wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami (bez stosownego zezwolenia na ich przetwarzanie w procesie rekultywacji) może negatywnie wpływać na środowisko i uniemożliwia osiągniecie optymalnych celów rekultywacji w kierunku rolnym. Dodać należy, że fakt, że składowanie odpadów skutkowało istotnym obniżeniem jakości ziemi i jej powierzchni wynika również z ww. wyroku skazującego wydanego przez sąd powszechny. W uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 6 kwietnia 2023 r. II SA/Ol 151/23 (którym oddalono skargę dzierżawcy na decyzję Kolegium z 28 grudnia 2022 r., nakazującą dzierżawcy usunięcie odpadów m.in. z ww. działki) Sąd stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2020 r. [...] Sąd Okręgowy utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego z 18 czerwca 2020 r. [...], którym Sąd Rejonowy m.in. uznał dzierżawcę za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na tym, że w bliżej nieustalonym okresie czasu w 2018 r., nie później niż do 4 lipca 2018 r. w miejscowości [...], działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru wbrew przepisom składował odpady w ilości około 5.677 m2 na terenie byłej żwirowni, na dzierżawionej działce o nr [...], w taki sposób, że spowodował istotnie obniżenie jakości ziemi i jej powierzchni. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do sfery faktów dowodowych istotnych dla stwierdzenia popełnienia przestępstwa. Ustalenia te są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji w odróżnieniu od innych faktów w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 21.06.2007 r. II GSK 58/07). Podkreślić należy, że fakt zalegania odpadów na ww. działce wynika z materiału przesłanego Wójtowi przez Starostę, a nie z ustaleń prokuratury czy nieostatecznych lub nieprawomocnych orzeczeń organów administracji. Okoliczność, że Wójt posiłkował się znaną temu organowi z urzędu, opinią biegłego z zakresu mykologii i ochrony środowiska (uzyskaną przez prokuraturę w toku śledztwa), w której wskazano, że odpady składowane na ww. działce, zgodnie z wykonanymi badaniami, powodują emisje do gruntu na skutek wymywania z nich różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków, oraz że odpady składowane na ww. terenie podlegają przemianom biochemicznym, a powstałe produkty trafiają do gruntu dodatkowo go zanieczyszczając, nie powoduje, że opinia Wójta narusza przepisy postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przez organem współdziałającym niewątpliwie ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję. Organ współdziałający może też oprzeć opinię na dowodach zgromadzanych w trybie 106 § 4 k.p.a. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające dotyczyć może wyłącznie okoliczności nieustalonych dotychczas przez organ główny, a niezbędnych organowi współdziałającemu do zajęcia stanowiska (zob. wyrok NSA z 6.10. 2006 r. II OSK 1203/05). Jak zaś już wskazano, Starosta przesłał Wójtowi protokół z oględzin przedmiotowej działki, z którego wynikało, że do 14 września 2022 r. odpady nie zostały usunięte z działki. Nadto, Starosta doręczył Wójtowi (również przy piśmie z 8 lutego 2023 r.) decyzję z 24 maja 2011 r., określającą kierunek rekultywacji jako rolny, w uzasadnieniu której Starosta stwierdził, że przyjęcie rolnego kierunku rekultywacji pozwoli na przywrócenie wartości przyrodniczych i użytkowych gruntom zdegradowanym w wyniku prowadzonej działalności górniczej. Już na podstawie tylko tych dokumentów Wójt mógł uznać, że zaleganie nielegalnie składowanych odpadów na ww. działce nie oznacza przywrócenia tym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych, co zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy jest warunkiem rekultywacji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.