II SA/Bd 188/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę 4541 (cztery tysiące pięćset czterdzieści jeden) złotych tytułem kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2002 r. A. M. zwróciła się do Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego o przyznanie ekwiwalentu z tytułu zalesienia gruntów i prowadzenia na nich uprawy leśnej. Do wniosku dołączono oświadczenie, że wnioskodawczyni "nie otrzymuje żadnych świadczeń z tytułu emerytury lub renty oraz że otrzymany ekwiwalent z tytułu zalesienia gruntów i prowadzenia na nich uprawy leśnej stanowiłby główne źródło utrzymania". W oświadczeniu strona wskazała nadto, że jest jej znana odpowiedzialność karna za przedłożenie fałszywych lub stwierdzających nieprawdę dokumentów albo nierzetelne oświadczenia dotyczące okoliczności mające istotne znaczenie dla uzyskania ekwiwalentu, wynikająca z art. 297 Kodeksu Karnego. Decyzją z dnia 20 marca 2003 r., nr OS.6112-18/2003, Starosta Golubsko-Dobrzyński wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego o pow. 1,50 ha, stanowiącego część działki nr ew. [...] (grunty orne V i VI klasy bonitacji i pastwiska trwałe V i VI klasy bonitacji), obręb ew. N. , gmina Golub-Dobrzyń. W decyzji, w punkcie drugim osnowy, wskazano warunki, pod jakimi zgoda jest wyrażana. Decyzją z dnia 12 czerwca 2003 r., nr OS.6112-18/1/2003, Starosta Golubsko-Dobrzyński stwierdził, że A. M. prowadzi uprawę leśną o pow. 1,2533 ha, zlokalizowaną na części działki nr ew. [...], założoną zgodnie z decyzją z dnia 20 marca 2003 r. oraz planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Golub-Dobrzyń. Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. organ wezwał A. M. do złożenia wyjaśnień w zakresie nabycia prawa do emerytury lub renty. Pismem z dnia 6 maja 2022 r. strona poinformowała, że pobiera emeryturę od dnia 10 kwietnia 2012 r. przyznaną decyzją Prezesa KRUS w Grudziądzu z dnia 10 maja 2012 r., nr GEW-08.114253-2/15. Decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr ROŚ.6164.293.2022.DSz, Starosta Golubsko-Dobrzyński ustalił A. M. kwotę nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w trybie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r., nr 73, poz. 764 – dalej "ustawa z 2001 r.) w wysokości 31 017,95 zł wraz z odsetkami, pobieranych miesięcznie od 10 maja 2012 r. do 11 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że od dnia nabycia prawa do emerytury pobierała przedmiotowy ekwiwalent w sposób nienależny, albowiem zgodnie z art. 7 ust. 6 ww. ustawy przysługuje on do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr SKO-65-2/22, uchyliło rozstrzygnięcie Starosty i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wytknął, że wydając decyzję Starosta pominął istotną kwestię przedawnienia zobowiązania. Decyzją z dnia 5 października 2022 r., nr ROŚ.6164.293.2022.DSz, Starosta Golubsko-Dobrzyński rozstrzygnął sprawę w sposób tożsamy, jak uczynił to w decyzji z 1 czerwca 2022 r. ponownie ustalił A. M. kwotę nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w wysokości 31 017,95 zł wraz z odsetkami, pobieranych miesięcznie od 10 maja 2012 r. do 11 kwietnia 2022 r. (pkt 1 decyzji, poszczególne miesięczne płatności wymienione w tiretach). W uzasadnieniu ponownie stwierdził, że od dnia nabycia prawa do emerytury A. M. pobierała przedmiotowy ekwiwalent w sposób nienależny. Wskazał, że zgodnie z właściwymi przepisami unijnymi regulującymi kwestię przedawnienia przedmiotowych należności, tj. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały warunki do stwierdzenia braku obowiązku zwrotu należności, o których mowa w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia, albowiem strona nie poinformowała organu o przyznanym jej prawie do emerytury rolniczej, co stanowi jedną z ustawowych przesłanek do zaprzestania wypłacania ekwiwalentu z tytułu zalesienia gruntów rolnych i prowadzenia uprawy leśnej. Organ stwierdził, że skarżąca była w posiadaniu informacji, iż w dniu nabycia prawa do emerytury rolniczej przyznanej decyzją z 10 maja 2012 r. wygasa prawo do wypłaty ekwiwalentu, albowiem do wniosku o ekwiwalent dołączyła oświadczenie o tym, że nie otrzymuje żadnych świadczeń z tytułu renty ani emerytury. W ocenie organu to beneficjent jest zaś obowiązany do informowania o każdej zmianie swojej sytuacji mającej lub mogącej mieć wpływ na prawo do wsparcia. Niezależnie od powyższego nie upłynęło 10 lat między datą płatności liczoną od 10 maja 2012 r. a poinformowaniem strony o braku podstaw tej płatności w dniu 29 kwietnia 2022 r. (data odbioru wezwania do złożenia wyjaśnień o prawie do emerytury lub renty). W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. podniosła, że była przekonana, iż organ ma wiedzę o aktualnej sytuacji beneficjenta i skoro nadal otrzymywała ekwiwalent, to był on jej należny. Podkreśliła, że ani w decyzji przyznającej świadczenie, ani w decyzjach waloryzacyjnych brak było pouczenia co do obowiązku poinformowania organu o nabyciu prawa do emerytury. Wskazała, że przyznawane ekwiwalenty były przez nią na bieżąco wykorzystywane i nie jest w stanie zwrócić należności z uwagi na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., nr SKO-65-7/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję I instancji w zakresie punktu 1 tiret 1 i ustaliło kwotę nienależnie pobranego ekwiwalentu na kwotę 30 774,15 zł. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 7 ust. 1 ustawy z 2001 r., organ odwoławczy stwierdził, że wobec bezspornego faktu pobierania emerytury od 2012 r. ekwiwalent od momentu uzyskania do niej uprawnienia nie należał się. W ocenie organu odwoławczego strona była świadoma obowiązku powiadomienia organu o okoliczności stanowiącej przeszkodę dla dalszego legalnego pobierania ekwiwalentu, co wynika z oświadczenia, które przedłożyła wraz z wnioskiem. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że od 10 maja 2012 r., tj. daty pierwszej płatności ekwiwalentu po uzyskaniu przez stronę prawa do emerytury, do dnia pierwszego zawiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności (17 maja 2022 r.) minął okres dłuższy niż 10 lat, toteż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 roszczenie za płatność z 10 maja 2012 r. przedawniło się. W skardze na powyższą decyzję A. M. wniosła o uchylenie decyzji SKO. Powieliła argumentację odwołania od decyzji I instancji, wskazując po pierwsze, że nie została prawidłowo pouczona co do konieczności zgłoszenia faktu uzyskania uprawnienia do emerytury. Za nielogiczne uznała nadto stanowisko, że mają do jej sprawy zastosowanie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skoro akt ten już nie obowiązuje, a to znaczy, że kwestia przedawnienia winna być rozpatrywana w świetle przepisów Ordynacji podatkowej. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2023 r. A. M., tj. córka skarżącej, poinformowała Sąd o jej śmierci. Wobec faktu, że A. M. jest jedyną spadkobierczynią skarżącej, Sąd wezwał ww. do oświadczenia, czy podtrzymuje ona skargę, w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że skargę podtrzymuje. Wezwanie pozostawiono bez odpowiedzi, toteż A. M. uznana została za osobę skarżącą w niniejszej sprawie. Na wezwania Sądu skarżąca uzupełniła braki formalne skargi, a pismem z dnia 2 listopada 2023 r., działając przez swojego pełnomocnika, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na rozprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu ustalająca kwotę 30 774,15 zł jako kwotę nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w trybie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (publ. jak wcześniej wskazano). Skarżąca kwestionuje obowiązek zwrotu wskazując, że nie nigdy nie została pouczona o obowiązkach spoczywających na niej jako beneficjencie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Zanim Sąd przejdzie do oceny prawidłowości powziętego w sprawie stanowiska organu wyjaśnić, należy, że wobec informacji o śmierci skarżącej rozwadze Sądu podlegało to, czy postępowanie ze skargi winno zostać umorzone. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Niniejsza sprawa dotyczy zobowiązania spoczywającego na skarżącej, którego podstawą prawną jest art. 7 ust. 6 ustawy z 2001 r. Zgodnie z jego treścią właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze ww. ustawy uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć w drodze spadkobrania. W myśl zaś art. 12 ust. 1 wypłaty ekwiwalentu finansowane są ze środków będących w dyspozycji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 obowiązującej wtenczas ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 264) Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1), krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie (pkt 2), krajowych, przeznaczonych na udzielanie dopłat (pkt 3). Był to przepis o charakterze generalnym w stosunku do szczegółowych regulacji dotyczących przyznawania ekwiwalentu zawartych w ustawie z 2001 r., w których organem właściwym był starosta. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 11 ust. 5 powołanej ustawy o utworzeniu ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Zgodnie z art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 1a 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i o obowiązki spadkodawcy. Z powyższego wynika, że córka skarżącej przejęła majątkowe prawa i obowiązki spadkodawczyni, w tym obowiązek zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z 2001 r. W sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a A. M. jest osobą uprawnioną do podtrzymania skargi na decyzję zaadresowaną do jej zmarłej matki, wstępując w rolę skarżącej. A. M. potwierdziła, że podtrzymuje skargę, co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustawa, na podstawie której przyznano skarżącej sporny ekwiwalent, utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r., w związku z wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., nr 229, poz. 2273). Nie definiowała ona pojęcia ekwiwalentu nienależnie pobranego. Podobnie pojęcie to nie zostało wyjaśnione w ustawie o utworzeniu ARiMR. Należy w tej sytuacji odwołać się do poglądu wykształconego na gruncie obecnie obowiązującego, wobec płatności pomocowych przyznanych w okresie od 7 maja 2004 r. do 1 stycznia 2010 r., rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (ust. 4 zdanie pierwsze). Według zaś art. 73 ust. 5 tego rozporządzenia - obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działa w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (zdanie drugie). Ocena, czy w danej sprawie doszło do nienależnego pobrania świadczenia pomocowego, związana jest immanentnie z analizą wystąpienia po stronie beneficjenta dobrej i złej wiary. W orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie omawianego przepisu podnosi się, że pojęcie dobrej wiary stanowi tzw. klauzulę generalną w prawie, zaś ustalenie, czy w określonej sytuacji występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, przy czym dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje dane uprawnienie, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale usprawiedliwione okolicznościami przeświadczenie. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara zatem występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2018 r. i cytowane tam orzeczenia – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomoc wypłaconą w ramach programu zalesienia da się ocenić jako "nienależnie pobraną" w sytuacji pobrania jej przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża zaś tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Okoliczność nienależnie pobranego ekwiwalentu jest w ocenie Sądu związana ze skutecznością pouczenia o okolicznościach, które mają wpływ na pobieranie świadczenia. Ocena świadomego działania beneficjenta wymaga bowiem ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza przy tym formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. I OSK 887/14, dostępny jw.). Judykatura podnosi przy tym, że pouczenia adresowane do stron winny być czytelne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Organy muszą zatem uwzględniać, kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa kierować je w sposób zrozumiały dla tego adresata. W konsekwencji, dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie takie winno odnosić się do okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. I OSK 921/21, dostępny jw.). Pogląd powyższy, choć wykształcony na gruncie spraw z zakresu nienależnie pobranych świadczeń pomocy społecznej, znajduje w pełni odniesienie do spraw z zakresu świadczeń pobieranych na innych podstawach prawnych, w tym ustawy z 2001 r. Wspólnym mianownikiem w tych sprawach jest bowiem ocena istnienia po stronie beneficjenta dobrej woli w sytuacji pobrania świadczenia nienależnego z punktu widzenia przepisów regulujących warunki jego przyznania. W niniejszej sprawie brak jest dowodu na to, by skarżąca (beneficjentka) została w momencie przyznania ekwiwalentu prawidłowo pouczona o okolicznościach, których zaistnienie powoduje utratę uprawnienia do tego ekwiwalentu. W aktach sprawy brak jest pokwitowanego pouczenia o tych okolicznościach, nie zostało ono również zawarte ani w decyzji z dnia 20 marca 2003 r., nr OS.6112-18/2003, o wyrażeniu zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego, ani w decyzji z dnia 12 czerwca 2003 r., nr OS.6112-18/1/2003, o stwierdzeniu, że A. M. prowadzi uprawę leśną. Uprawnienie do ekwiwalentu nie zostało ustalone osobną decyzją, dlatego stosowne pouczenia winny być w tym zakresie kierowane do strony w toku postępowania prowadzonego w kierunku ustalenia przesłanek do wypłaty tego ekwiwalentu, a bez wątpienia taki był cel rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 3 ust. 9 (decyzja o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia) oraz art. 6 ust. 1 (decyzja o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej) ustawy z 2001 r. Za zbyt daleko idącą należy przy tym uznać interpretację organów obu instancji, jakoby świadomość konieczności zgłoszenia uzyskania prawa do emerytury można było wywieść z oświadczenia skarżącej złożonego wraz z wnioskiem (oświadczenie z 19 marca 2003 r.). W oświadczeniu tym skarżąca wskazała, że nie otrzymuje żadnych świadczeń z tytułu emerytury lub renty oraz że otrzymany ekwiwalent z tytułu zalesienia gruntów i prowadzenia na nich uprawny leśnej stanowiłby główne źródło utrzymania". Oświadczenie powyższe stanowi o świadomości okoliczności istniejących na dzień jego składania. Wywieść z niego należy tylko tyle, że skarżąca w dniu 19 marca 2003 r. nie była uprawniona do emerytury, co oświadczyła. Nie można zaś na podstawie tak skonstruowanego oświadczenia doszukiwać się świadomości skarżącej co do konieczności zgłoszenia faktu uzyskania prawa do emerytury w przyszłości. Skarżąca mogła pozostawać w przekonaniu, że warunki uprawniające do świadczenia są weryfikowane na bieżąco przez organ wypłacający ekwiwalent, skoro to organ w pierwszej kolejności bada możliwość jego przyznania, wydając stosowne rozstrzygnięcia. Przekonanie takie, w obliczu braku jakichkolwiek pouczeń co do obowiązku przekazania informacji organowi przez beneficjenta o okolicznościach mających wpływ na uprawnienie do świadczenia, należy w ocenie Sądu uznać za usprawiedliwione. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podst. art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 a, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).