II SA/Ol 791/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy w Markusach z dnia 11 marca 2022 r. nr II/13/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 11 marca 2022 r. Rada Gminy Markusy podjęła uchwałę nr II/13/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.") Prokurator Rejonowy w Elblągu zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2, art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p. poprzez: 1. wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który wskazuje, że ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2. wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, iż traci moc uchwała nr VI/40/2019 Rady Gminy Markusy z dnia 28.08.2019 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Markusy za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12, i art. 57 u.o.s.p. poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że sposób redakcji § 1 uchwały nie prowadzi do interpretacji odmiennej od tej wskazanej w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zdaniem pełnomocnika § 1 uchwały właściwie interpretowany prowadzi w istocie do prawidłowego wniosku, że momentem uprawniającym do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego jest "każda rozpoczęta godzina" udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, tj. każda godzina od zgłoszenia wyjazdu. Z ostrożności procesowej podniósł, że zarzut z pkt 1 skargi stanowi ewentualnie nieistotne naruszenie prawa. Wywiódł, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Pełnomocnik organu nie odniósł się do zarzutu z pkt 2. skargi. W odrębnych pismach obie strony wniosły o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu dawał art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 stanowił, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny może być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wyrażenie to w sposób precyzyjny określa moment rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to zgłoszenie wyjazdu. Natomiast w zaskarżonej uchwale w § 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału". Sformułowanie to odpowiada nieobowiązującej już delegacji ustawowej z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wykracza jednak poza upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który konkretyzuje moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu, użyte przez lokalnego prawodawcę w § 1 zaskarżonej uchwały wyrażenie co do rozpoczęcia naliczania czasu, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu odbiega w sposób znaczący od obowiązującej delegacji ustawowej. Zwrot "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" jest nieprecyzyjny, może być różnie interpretowany, a przez to wywoływać spory. Słowo "udział" może być rozumiane szeroko i obejmować moment stawienia się strażaka do OSP na wezwanie i przygotowania do wyjazdu, jak również wąsko i obejmować czas od przybycia na miejsce zdarzenia. Dlatego zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny delegację ustawową, która konkretnie określa moment rozpoczęcia naliczania czasu, stanowiącego podstawę do wyliczenia należnego ekwiwalentu. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącego, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego i braku przepisów przejściowych pozwalających na pozostawanie w obrocie prawnym aktów wykonujących uchyloną delegację ustawową, tracą również moc prawną przepisy wykonawcze. Niezależnie od tego, treść § 3 zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono o utracie mocy uchwały nr VI/40/2019 Rady Gminy Markusy z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Markusy za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, nie odpowiadała prawu także z tej przyczyny, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2019 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego (Warmi.2019.4713) Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Skoro wymieniona uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji. Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron.