II SA/Ol 582/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 24 marca 2023 r., Nr XLVIII/64/2023 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Mikołajki postanawia 1. Odrzucić skargę; 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia

W dniu 24 marca 2023 r. Rada Miejska w Mikołajkach podjęła, na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.), uchwałę Nr XLVIII/64/2023 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Mikołajki. Pismem z dnia 24 maja 2023 r. A. P. (skarżący), powołując się na art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 259 - p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 24 marca 2023 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Mikołajki. Zarzucając jej naruszenie art. 32 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 u.s.g., wydania z naruszeniem prawa rzeczonej uchwały w całości. Argumentując legitymację wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazał, że ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem wynika on z faktu, że działalność gospodarcza prowadzona przez Burmistrza Miasta Mikołajki polegająca na sprzedaży jego parceli po uprzednim zwiększeniu ich wartości (ich podziałem, wyznaczeniem dróg oraz działaniami planistycznymi i inwestycjami w infrastrukturę), a także na takim działaniu prawnym by uniemożliwić podobną działalność gospodarczą innemu podmiotowi stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Wskazał, że naruszona powyższą uchwałą zasada równości wobec prawa ma również odzwierciedlenie w równości ponoszenia ciężarów podatkowych, bowiem pomimo ogromnych zysków uzyskiwanych z handlu nieruchomościami Burmistrz nie odprowadzał opłaty planistycznej i adiacenckiej. Unikał tych obligatoryjnych danin nie robiąc wymaganych prawem operatów i nie wszczynając stosownych postępowań administracyjnych w swoich sprawach. Podniósł, że jego interes prawny wynika z faktu, że wobec braku wszczęcia procedury administracyjnej w sprawie renty planistycznej, co zmierza do uchylania się przez piastuna organu do uniknięcia uiszczenia opłaty, spowodował brak tej samej procedury w jego sprawie. A skoro na skutek działań planistycznych grunty piastuna organu zyskały na wartości, to renta planistyczna należy się jemu, bowiem jego grunty straciły na wartości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego, na jaki się powołuje. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powołuje się bowiem na ogólne zasady równości wobec prawa, nie wykazując jakiegokolwiek indywidualnego interesu. Skarżący nie jest przy tym mieszkańcem Gminy Mikołajki. Ponadto A. P. nie wyjaśnia, w jaki sposób rzekome prowadzenie działalności gospodarczej dotyczącej obrotu nieruchomościami przez Burmistrza Miasta Mikołajki ma wpływać na jego konkretne uprawnienia i tym samym je naruszać. Nie ulega również wątpliwości, że zarzuty odnośnie braku wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie jest jakkolwiek powiązane z powyższymi zarzutami stanowiącymi podstawę skargi. Nadto unormowanie, które skonstruowało przeznaczenie nieruchomości należące do skarżącego jako tereny rolnicze (zgodne z zapisami studium i uwarunkowań przestrzennych Gminy Mikołajki) znajduje swoje źródło w działaniach organu stanowiącego, tj. uchwale dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ta zaś uchwała nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Również interes prawny, jakoby brak pobierania opłaty planistycznej i opłaty adiacenckiej spowodował uszczuplenie finansowe po stronie skarżącego, który nie otrzymał renty planistycznej jawi się jako kuriozalny i sprzeczny z zasadami jakiejkolwiek logiki. Po pierwsze nawet przy założeniu braku pobierania ww. opłat to okoliczność ta nie wpływa w jakikolwiek sposób na możliwość domagania się świadczenia przez skarżącego, przy spełnieniu określonych przesłanek. W dalszej kolejności skarżący nie wystąpił z wnioskiem, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zatem nie sposób uznać, z jakiego powodu skarżący powołuje się na ograniczenie czy wręcz odebranie uprawnienia. Dodał, że zarzuty skarżącego dotyczące oskarżeń (korupcja, złożenie oświadczenia majątkowego niezgodnie z prawem, nadużywanie uprawnień) nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego A. P. skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Mikołajki. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 powyższego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W sprawie zastosowanie znajdzie w/w § 2, gdyż w przypadku zaskarżenia uchwały Rady obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady gminy - zaskarżona uchwała musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz skarżący musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżoną uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza należy zaliczyć do spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd nie może przyjąć, aby zaskarżona przez skarżącego uchwała w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza w odniesieniu do rozpatrywanej skargi, musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą uchwałą organu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02, publ.: orzeczenia.nsa.dov.pl, CBOSA). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Tym samym nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego, a jednocześnie brak jest normy prawnej, na którą skarżący mógłby się powołać w celu ochrony swojego interesu prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Interes prawny skarżącego nie może być również wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, albowiem jak wskazano powyżej, skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis. Formułując zarzuty przeciwko zakwestionowanej uchwale skarżący wskazuje na brak możliwości wykorzystania swoich nieruchomości gruntowych. Jeżeli są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skarżący może zakwestionować postanowienia powyższego aktu. Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego, skarżący może (co potwierdzają załączniki do skargi) odwoływać się od niekorzystnych dla niego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. O interesie prawnym skarżącego nie przesądza również obowiązek ponoszenia przez piastuna organu ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków czy też opłaty planistycznej. W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczono wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.