III OSK 422/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 508/21 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta B. za rok 2020 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 508/21, oddalił skargę J. R. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta B. za rok 2020. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. uchwałę Rady Miasta B. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta B. za 2020 r. Przedmiotową uchwałę zaskarżył w całości zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28aa ust. 4 i ust. 9 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) – dalej: "u.s.g." i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uzasadnienia wskazującego rzeczywisty motyw podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym uniemożliwienia zidentyfikowania motywów jakimi kierowała się Rada nie udzielając wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i wykorzystanie przez Radę tej instytucji jako instrumentu stricte politycznego. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Badając legitymację skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Sąd ten wskazał, że podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu, wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Z tego względu interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z jego przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby piastującej stanowisko Burmistrza Miasta B., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd meriti wskazał, że wszystkie wymogi, w tym i warunki formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Burmistrza zostały w całości przez Radę Miasta wypełnione. Z protokołu Nr [...] z XXVIII sesji Rady Miasta [...] kadencji (2018 - 2023) z dnia 30 czerwca 2021 r. wynika, że pkt 5 porządku obrad przewidywał: "Przedstawienie raportu o stanie miasta B. za 2020 rok", a następnie: "Debatę nad raportem o stanie miasta B. za 2020 rok" (pkt 6) oraz "Podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta B. za 2020 rok" (pkt 7). Zgodnie z porządkiem obrad Burmistrz przedstawił Raport o stanie miasta za 2020 rok. Po przedstawieniu raportu Przewodniczący Rady Miasta przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim była debata nad raportem o stanie Miasta za 2020 rok. Przewodniczący Rady Miasta przedstawił zasady udziału w debacie i poinformował, że mieszkańcy miasta nie zgłosili chęci udziału w debacie. Z dalszej części protokołu wynika, że w debacie wzięło udział 9 radnych. Do poszczególnych pytań, czy wypowiedzi radnych Burmistrz odnosił się kilkukrotnie. Z protokołu obrad wynika również, że wystąpienia radnych miały związek z "Raportem o stanie Miasta B. za 2020 r.", jak choćby poruszane kwestie studium zagospodarowania przestrzennego, placówek oświatowych, programu utylizacji azbestu, inwestycji miejskich czy spółki gminnej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z istoty raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności wójta gminy. Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego. Nawet gdyby radni nie brali w ogóle czynnego udziału w debacie, to w ocenie Sądu meriti brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogłoby dojść do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Z przepisu art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, czy desygnowany, co obejmuje również udział w dyskusjach (debatach) i głosowaniach. Jednakże obowiązek ten nie jest prawnie sankcjonowany. W konsekwencji, nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g., i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że zgodnie z przepisem art. 28aa ust. 9 u.s.g., podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Z protokołu obrad wynika, że głosowanie Rady Miasta B. nad wotum zaufania dla Burmistrza Miasta B. przedstawiało się następująco: w głosowaniu brało udział 19 radnych, a Burmistrz otrzymał 10 głosów za udzieleniem wotum zaufania, 8 głosów przeciw udzieleniu wotum zaufania, a 1 radny wstrzymał się od głosu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy ustawowy skład Rady Miasta wynosi 21 radnych, a bezwzględna większość ustawowego jej składu wynosi 11 głosów, to podjęto w istocie uchwałę o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Powołany wyżej przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. w sposób jasny wskazuje, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie za udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Nie przeprowadza się natomiast w takiej sytuacji głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Odnosząc powyższe okoliczności do rozpoznawanej sprawy Sąd meriti stwierdził, że skutkiem nieotrzymania przez Burmistrza wymaganej liczby głosów za udzieleniem wotum zaufania za rok 2020 było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Zatem zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwala Rady Miasta zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej". Z przytoczonych względów uznając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zrzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28 aa ust. 4 i ust. 9 u.s.g. przez błędną wykładnię powyższych przepisów, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że brak uzasadnienia uchwały Rady Miasta B. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta w wyniku debaty nad Raportem o Stanie Miasta, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Taka wykładnia uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów podjęcia tej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 i § 2 P.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano wskazując przede wszystkim, że wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały WSA nie miał żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem zweryfikowania przez Sąd, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia Raportu o Stanie Miasta (art.18 ust.2 pkt 4a u.s.g.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Okoliczność, że nie uzasadniono w sposób wyczerpujący podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie. Uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią niejako uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się oni kierowali głosując, co ocenili dobrze, a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.