II SA/Ol 542/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na czynność Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale P. Uniwersytetu w O. dotyczącą odmowy statusu doktoranta Uniwersytetu w O. postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia

J. G. (skarżący) w dniu 16 maja 2023 r. złożył skargę na bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale P. Uniwersytetu w O. (organ) w zakresie nierozpoznania wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r. o potwierdzenie ważności elektronicznej legitymacji doktoranta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Pismem z 20 czerwca 2023 r. skarżący poinformował, że przedmiotem jego skargi jest zarówno bezczynność organu w zakresie nierozpoznania wniosku o potwierdzenie ważności elektronicznej legitymacji doktoranta oraz czynność w postaci odmowy potwierdzenia statusu doktoranta. Zarządzeniem z 21 czerwca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II wyłączyła do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę J. G. na czynność organu dotyczącą odmowy statusu doktoranta Uniwersytetu w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ nie może być merytorycznie rozpatrzona przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę do Sądu czynność organu dotyczącą odmowy statusu doktoranta. W ocenie Sądu, kontrola tego rodzaju rozstrzygnięcia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W myśl art. 279 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669) studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 4 z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm., dalej: ustawa) zasadą autonomii uczelni, ustawodawca nie poddał wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., II SA/Wa 976/19, postanowienie WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1727/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji - możliwość sądowej kontroli postępowań w sprawach tych decyzji, zostało zastrzeżone wyłącznie do aktów zakładowych zewnętrznych, czyli takich, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta/doktoranta, a przesądzających o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Dotyczy to m.in. rozstrzygnięć w sprawach przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11 ustawy), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Podobnie w zastępującej powyższe regulacje ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r. poz. 574) ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej w sprawach: przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 ustawy), stypendiów (np. socjalnych, art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3), skreślenia z listy doktorantów (art. 203 ust. 3). Od powyższych rozstrzygnięć odróżnić należy takie rozstrzygnięcia organów uczelni, które znajdują podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. regulaminie studiów doktoranckich. Skoro nie stanowią one przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie są przepisami o charakterze wewnątrzzakładowym, to mogą one stanowić wyłącznie podstawę do wydania rozstrzygnięcia związanego z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta/doktoranta, jednocześnie nie przesądzając o jego sytuacji prawnej, albowiem nie mają charakteru zewnętrznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3854/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., I OSK 2125/20, CBOSA). Skoro zatem ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących potwierdzenia statusu doktoranta, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że na zaskarżoną czynność organu nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Dopiero decyzja o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich miałaby charakter zewnętrzny i mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Z tego też względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji postanowienia.