II SA/Ol 496/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Gminy Barciany z dnia 7 marca 2022 r., nr XLVIII/320/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 7 marca 2022 r. Rada Gminy Barciany podjęła uchwałę nr XLVIII/320/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.") W dniu 28 kwietnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.; art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.; art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: - wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, - wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu, - wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w ćwiczeniach, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; - wskazanie w § 5 zaskarżonej uchwały, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku" , co budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Barciany wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego. Podniósł, że uchwała posługując się zwrotem "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" wcale nie modyfikuje sposobu obliczania okresu czasu, za który należny jest ekwiwalent, gdyż określa to ustawa, która definiuje początek udziału jako: "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zgodnie z art.15 ust. 1 u.o.s.p. rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu bo tylko do tego została uprawniona i zobowiązana ustawowo, natomiast sam sposób jego naliczania i zasad jego wypłacania został już określony przez ustawodawcę w ustawie, a stawki ustalone przez radę w taki właśnie sposób są stosowane. W zakresie zarzutu dotyczącego § 5 uchwały organ wykonawczy gminy wskazał, że przepis art. 28 o ochronie przeciwpożarowej, będący podstawą podejmowania uchwał, został z dniem 1 stycznia 2022 r. uchylony przez art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Wobec powyższego, z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc z dniem wejścia u.o.s.p., akty prawa miejscowego odnoszące się do przedmiotowej regulacji utraciły moc obowiązującą. W dniu podjęcia aktualnej uchwały uprzednia uchwała już nie obowiązywała, a interwencje ochotników ratowników z uwagi na występujące zdarzenia losowe miały miejsce już od dnia 1 stycznia 2022 roku. Wobec utraty mocy prawnej poprzednio obowiązującej uchwały, organ stanowiący działał nie tylko w interesie strażaków, ale także w interesie publicznym, kierując się zasadami określonymi w: § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), zgodnie z którym do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7; § 32 ust. 1, w myśl którego jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu; § 51 ust. 1, z którego wynika, iż możliwe jest wprowadzenie w podejmowanym akcie prawnym zapisu, że akt ten uzyskuje moc w innym dniu niż wchodzi w życie, podejmując tę uchwałę kierował się tymi zasadami. W związku z powyższym nie został naruszony art. 4 i 5 ustawy o ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Wójt Gminy podał, że biorąc pod uwagę zastrzeżenia prokuratora oraz liczne skargi składane na przestrzeni ostatnich miesięcy przez prokuratorów w całej Polsce oraz zapadające wyroki przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Rada Gminy Barciany na sesji w dniu 25 maja 2023 roku podjęła nową uchwałę Nr LXVII/424/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom z terenu gminy Barciany, w której uchyliła uchwałę będąca przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W literaturze i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości lub części winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu dawał art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 stanowił, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej. Zgodzić należy się z organem wykonawczym gminy, że omawiana delegacja ustawowa zobowiązuje radę gminy w zasadzie tylko do określenia wysokości ekwiwalentu, bez potrzeby oznaczenia momentu rozpoczęcia naliczania. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Barciany nie ograniczyła się jednak tylko do określenia wysokości ekwiwalentu, ale wskazała w § 1 i § 2 ust. 1 i 2, rozbieżnie z ustawą, że ustala ekwiwalent za udział w wymienionych działaniach "za każdą rozpoczętą godzinę". Prokurator omyłkowo, jak wnioskować można, zakwestionował § 3 uchwały, który stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Barciany. Ze spornego sformułowania nie wynika, aby ustalona wysokość ekwiwalentu dotyczyła każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, jak to sprecyzował ustawodawca. Dopiero takie wskazanie, przy użytym w zaskarżonej uchwale zwrocie, pozwalałoby na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewniałoby zachowanie spójności przepisów. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę", bez doprecyzowania, że jest to stawka naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Treść § 1 i § 2 ust. 1 i 2 uchwały może być interpretowana w sposób prowadzący do niesłusznego zaniżenia świadczenia przysługującego strażakom ratownikom, w zależności od tego jak zostanie uznany przez podmiot stosujący te przepisy początkowy moment udziału. Nie ma tu znaczenia, że interpretacja tych przepisów może uwzględniać brzmienie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, które same w sobie dają podstawę do władczego działania i przyznawania uprawnień. Dlatego ich literalne brzmienie nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z brzmieniem przepisów wyższego rzędu. Rozbieżność występująca pomiędzy § 1 i § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, a treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jest niezgodna z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, powinny więc być spójne z przepisami ustawy, a nie wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Reasumując, należało uznać, że § 1 i § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały są niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawanie ich w obrocie prawnym do czasu ich uchylenia przez Radę Gminy mogło wywoływać wątpliwości, a przez to i spory w zakresie obliczenia czasu za jaki ekwiwalent przysługuje. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo jej uchylenia przed wydaniem wyroku. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności przepisów sprzecznych z aktem wyższego rzędu. Uzasadniony okazał się też zarzut prokuratora kwestionujący § 5 uchwały, w którym przyjęto, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku". Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażany w tym względzie w wyrokach tutejszego Sądu z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 302/23 i z 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 505/23, publ w CBOSA). Wielokrotnie też już wcześniej w orzeczeniach sądów administracyjnych podnoszono, że regulacja o przedstawionym brzmieniu jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 125/20 i 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 478/22; WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 382/20; WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 421/20; WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wr 125/22 i 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 515/20, CBOSA). Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4, jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 633/17, CBOSA). Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Bez istotnie naruszającego prawo § 1 i § 2 nie spełniałaby ona żadnej funkcji. Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.