II SA/Ke 274/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. L. i B. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 22 lutego 2019 r. nr II/4/2019 w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

II SA/Ke 274/23 Uzasadnienie Rada Miejska w Starachowicach w dniu 22 lutego 2019 r. Nr II/4/2019 działając na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 994, ze zm., dalej jako u.s.g.) podjęła uchwałę w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli P. L. i B. G., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: 1) § 7 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 1, § 5 ust. 3 pkt 2 oraz § 7 ust. 2, § 10 zarzucając naruszenie art. 41a ust. 5 u.s.g. polegające na nalożeniu nadmiernych i pozbawionych podstawy prawnej wymogów formalnych projektów uchwał składanych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej; 2) § 6 ust. 1-3, § 10 ust. 2, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu poprzez nadanie przewodniczącemu rady kompetencji bez stosownej delegacji ustawowej; 3) § 10 ust. 2 zarzucając naruszenie art. 41a ust. 5 u.s.g., polegające na nieprawidłowym zastosowaniu poprzez zaniechanie uchwalenia procedury weryfikacji podpisów; 4) § 6 ust. 1 i § 10 ust. 1 zarzucając naruszenie art. 41a ust. 3 u.s.g., poprzez bezpodstawne wskazywanie przez Przewodniczącego Rady ram czasowych na zbieranie podpisów, podczas, gdy ustawodawca określił, że Rada Gminy ma 3 miesiące od złożenia projektu obywatelskiego na jego podjęcie (rozpoznanie). Wskazując naruszenie interesu prawnego podjętą uchwałą, skarżący podnieśli, że na etapie weryfikacji projektów uchwał wniesionych przez Komitet "Zaangażowanie mieszkańców [...]" (dalej jako: "Komitet"), którego są członkami, liczba podpisów zmniejszyła się o 479, bez określenia kryteriów i metodologii weryfikacji (poza czynnym prawem wyborczym), co mogło zmniejszyć obywatelską legitymację projektu w oczach radnych, mimo "braku informacji o procedurze i kryteriach weryfikacji podpisów". Stwierdzili, że nikt nie zwrócił się do ww. Komitetu w sprawie wyjaśnienia, sprawdzenia, weryfikacji danych osób udzielających poparcia widniejących na listach. Zdaniem Skarżących naruszone zostało ich prawo do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą, z uwagi na nadmiernie rygorystyczne i pozbawione delegacji ustawowej wymogi projektu, uniemożliwiając im realizację tego prawa z wysoką formą demokracji bezpośredniej. Nadto wskazane naruszenia skutkowały bezpodstawnymi ograniczeniami we wniesieniu obywatelskich projektów uchwał, w szczególności w sprawie przeprowadzenia kompleksowych konsultacji społecznych dotyczących poprawy jakości i dostępności komunikacji miejskiej w Starachowicach oraz powołania Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. zbiorowego transportu publicznego miasta Starachowice, które zostały odrzucone na sesji Rady Miejskiej w dniu 24 lutego 2023 r. W opinii skarżących przedmiotowe naruszenia godzą też w interes publiczny związany z realizacją przez Stowarzyszenie W. projektu pn. "Zaangażowanie mieszkańców [...]". W projekcie jest wymóg wykazania określonych wskaźników w ramach partycypacji społecznej (ilość kobiet i mężczyzn, którzy wpisali się na listę poparcia pod danym projektem obywatelskim). Brak danych co do rzeczywistej ilości osób, które poparły projekt uchwał z podziałem na płeć ewidentnie godzi i utrudnia prawidłowe sporządzenie obowiązku sprawozdawczego i raportu publicznego. Skarżący wyjaśnili, że są dwuosobowym personelem projektu pn. "Zaangażowanie mieszkańców [...]", członkami Stowarzyszenia W., członkami Komitetu i osobami, które bardzo ciężką pracą zabiegali wśród Starachowiczanek i Starachowiczan o poparcie dla uchwał obywatelskich. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, wadliwość przepisów zaskarżonej uchwały deprecjonuje także Komitet pod tą samą nazwą, co tytuł projektu oraz niejako unicestwia ducha obywatelskości zniechęcając przy tym Starachowiczanki i Starachowiczan do aktywności obywatelskiej. W pozostałej części skarżący odnieśli się merytorycznie do zarzutów podniesionych w pkt 1-4 petitum skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ich interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W istocie Skarżący nie wykazali na czym rzekome naruszenie ich interesu prawnego miałoby polegać, jak również o jaki konkretnie interes prawny chodzi. Naruszenie interesu prawnego powinno być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Organ zauważył, że skarżący powołują się na naruszenia interesu w istocie nie swojego konkretnego, a Komitetu, Stowarzyszenia W., czy też wskazują, że naruszenia godzą w interes publiczny. W istocie zarzuty dotyczą naruszenia interesów innych podmiotów. Zdaniem organu, żaden interes czy uprawnienie skarżących nie został naruszony, gdyż inicjatywa uchwałodawcza dokonana na podstawie uchwały została w całości skutecznie zrealizowana. Projekty zgłoszonych przez Komitet uchwał, po ich weryfikacji formalnej, zostały wprowadzone do porządku obrad sesji Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2023 r., podczas której skarżący P. L. na jego wniosek, zabierał głos, przed rozpoczęciem głosowania nad uchwałami. Rada wykonała czynność nakazaną przez prawo i poddała pod obrady, a następnie głosowanie projekty uchwał Komitetu. W głosowaniu rady na sesji większość radnych była przeciwko podjęciu uchwał. Obydwa zgłoszone projekty uchwal zostały poddane pod głosowanie przez radnych Rady Miejskiej, a ostatecznie większością głosów radnych uchwały nie zostały podjęte. Organ stwierdził, że przedłożenie projektu nie skutkuje obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Komitet na podstawie zaskarżonej uchwały przeprowadził całą procedurę związaną z inicjatywą uchwałodawczą, a projekty zgłoszonych uchwał zostały poddane pod głosowanie radnych. Projekty uchwał nie zostały odrzucone - jak mylnie wykazują skarżący, a uchwały nie zostały podjęte, po przeprowadzeniu głosowania. Zatem to nie uchwała "utrudniła" podjęcie zaproponowanych uchwał, a decyzją radnych nie zostały one podjęte. Tym samym żaden interes Skarżących nie został naruszony przez uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podjęta m.in. na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi oznacza, że sąd nie ocenia zgodności z prawem materialnym postanowień ww. aktów ani zgodności ich podjęcia z przepisami proceduralnymi, poprzestając na ustaleniu, że objęty skargą akt nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w świetle art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki: NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, NSA z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 117/19, NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2707/21). Eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A.Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B.Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na wykazaniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie skarżący takiego związku nie wykazali. Skarżący są mieszkańcami miasta Starachowice, członkami Komitetu "Zaangażowanie mieszkańców [...]", który powstał w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a następnie wniósł do Rady Miejskiej dwa projekty uchwał w sprawie przeprowadzenia kompleksowych konsultacji społecznych dotyczących poprawy jakości i dostępności komunikacji miejskiej w Starachowicach oraz powołania Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. zbiorowego transportu publicznego miasta Starachowice oraz w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Starachowicach Nr VII/17/2021 z dnia 25 czerwca 2021 r. i powierzenia Zakładowi Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w Starachowicach wykonywania zadania własnego gminy Starachowice z zakresu publicznego transportu zbiorowego do dnia 30 czerwca 2024 r. Niewątpliwie skarżący w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 41a u.s.g. realizują swoje ustawowe uprawnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 41a u.s.g.: Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (ust. 1); Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć w gminie powyżej 20.000 mieszkańców – co najmniej 300 osób (ust. 2 pkt 3); projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu (ust.3); Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy (ust. 4); Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (ust.5). Z regulacji art. 41a u.s.g. wynika, że prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje sporządzenie projektu uchwały, zgłoszenie go radzie (za pośrednictwem przewodniczącego rady) oraz popieranie go podczas prac rady gminy (za pośrednictwem komitetu lub osób wskazanych przez komitet). W niniejszej sprawie żadne z ww. uprawnień nie zostało naruszone. Komitet realizujący obywatelską inicjatywę uchwałodawczą: 1) sporządził dwa projekty uchwał; 2) projekty te zostały zgłoszone Radzie Miejskiej, zgodnie z wymogami art. 41 a ust. 3 u.s.g.; 3) projekty uchwał zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stały się przedmiotem obrad Rady Miejskiej w Starachowicach w dniu 24 lutego 2023 r.; 4) skarżący P. L. zabierał głos podczas sesji Rady Miejskiej, na której procedowano nad projektami Komitetu. Tym samym wszelkie uprawnienia wynikające z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zostały zrealizowane. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie miała bezpośredniego, realnego i konkretnego wpływu na sytuację prawną skarżących, skoro zgłaszanym przez Komitet projektom uchwał został nadany bieg i stały się one przedmiotem obrad na sesji Rady Miejskiej w Starachowicach oraz spełnione zostały wszystkie wymogi proceduralne z tym związane. Okoliczność, że Rada Miejska w Starachowicach na sesji w dniu 24 lutego 2023 r., po przeprowadzeniu głosowania nad projektami Komitetu, nie podjęła zaproponowanych uchwał, nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. O naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczy brak określenia w zaskarżonej uchwale kryteriów i metodologii weryfikacji podpisów pod zgłaszanymi przez Komitet projektami uchwał, co jak twierdzą skarżący mogło zmniejszyć obywatelską legitymację projektu w oczach radnych. Przepis art. 41a ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewiduje w gminie powyżej 20.000 mieszkańców – wymóg wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą co najmniej 300 osób, mieszkańców tej gminy. Lektura akt wskazuje, że ten wymóg został spełniony: – w odniesieniu do projektu uchwały w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Starachowicach Nr VII/17/2021 z dnia 25 czerwca 2021 r. i powierzenia Zakładowi Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w Starachowicach wykonywania zadania własnego gminy Starachowice z zakresu publicznego transportu zbiorowego do dnia 30 czerwca 2024 r., pozytywnie zweryfikowano 703 osoby, nie zweryfikowano 202 osób; - w odniesieniu do projektu uchwały w sprawie przeprowadzenia kompleksowych konsultacji społecznych dotyczących poprawy jakości i dostępności komunikacji miejskiej w Starachowicach oraz powołania Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. zbiorowego transportu publicznego miasta Starachowice, pozytywnie zweryfikowano 898 osób, nie zweryfikowano 277 osób. Powody dla których organ negatywnie zweryfikował podpisy pod projektami poszczególnych uchwał opisane są w dostępnych, załączonych do akt wykazach. Informację w powyższym zakresie zawiera pismo skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Starachowicach z 24 stycznia 2023 r., z Referatu Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych Urzędu Miejskiego w Starachowicach. W konsekwencji taki sposób udokumentowania spełnienia wymogu o którym mowa w art. 41a ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wbrew twierdzeniom skarżących, obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku zwracania się do Komitetu w sprawie "wyjaśniania, sprawdzania, weryfikacji danych osób udzielających poparcia widniejących na listach". Nie można zatem uznać, że nie podejmując powyższych czynności organ naruszył art. 45a ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim rada gminy w drodze uchwały zobligowana jest do określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich. Z podobnych względów nie można uznać za zasadny podniesionego na rozprawie zarzutu skarżących "niezapewnienia właściwych warunków lokalowych i wystarczającej ilości czasu", w celu weryfikacji podpisów, członkom Komitetu. Nie stanowią naruszenia interesu prawnego w aspekcie przesłanek z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 43a ust. 1 u.s.g.: szkoda wizerunkowa i utrata zaufania społecznego, a także brak możliwości finansowego rozliczenia się z funduszy uzyskanych na realizację projektu. Pierwszy z powodów dotyczy subiektywnego odczucia skarżących - członków Komitetu, drugi powód zaś wynika ze sfery stosunków zobowiązaniowych pomiędzy skarżącymi i Fundacją Stocznia z Warszawy, która jak wskazuje treść pisma procesowego skarżących z 29 sierpnia 2023 r. była operatorem projektu realizowanego przez Komitet. Z podniesionych wyżej względów, brak wykazania naruszenia prawnie chronionego interesu skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 45a ust. 1 u.s.g. pozwala Sądowi odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Dokonanie tej oceny eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedury związane z występowaniem z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.