II SA/Ol 492/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 30 listopada 2022 r. T. S. (dalej jako: strona, skarżący) złożył wniosek o dodatek węglowy. We wniosku wskazano, że zamieszkuje w miejscowości [...], [...] w gospodarstwie wieloosobowym z B. S.. Wójt Gminy (organ I instancji) decyzją z 3 stycznia 2023 r. odmówił stronie przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wedle art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym (u.d.w.) gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Przepisy art. 2 ust. 3c-3d u.d.w. mają zastosowanie tylko w przypadku, gdy dwa gospodarstwa domowe zamieszkują pod tym samym adresem, lecz w osobnych lokalach. W efekcie, jeżeli w opisanej sytuacji okaże się, że druga rodzina, która złożyła wniosek o dodatek węglowy pod ten sam adres zamieszkania, zamieszkuje co prawda pod tym samym adresem, lecz w innym lokalu, to możliwe jest przyznanie jej dodatku węglowego na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w. po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Ponadto wnioskodawca powinien określonymi dokumentami z instytucji, do której zwrócił się o ustalenie odrębnego adresu zamieszkania, wykazać, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Wskazano, że na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych oraz z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że w budynku pod adresem zamieszkania skarżącego znajdują się dwa oddzielne gospodarstwa domowe z dwoma oddzielnymi wejściami i odrębnymi źródłami ogrzewania. Natomiast nie zostały poczynione stosowne kroki do wyodrębnienia adresu zamieszkania. W związku z tym, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania dodatku węglowego Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, podnosząc, że nie jest właścicielem domu w którym zamieszkuje, bowiem przysługuje mu służebność dożywotniego zamieszkania. Lokal nie jest wyodrębniony prawnie, więc nie jest możliwe nadanie jemu nowego numeru. W ocenie skarżącego ustawodawca określając uprawnienie do dodatku węglowego posługuje się pojęciem "lokalu" w ujęciu faktycznym a nie prawnym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 30 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ustawa o dodatku węglowym wymaga, aby było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach, lecz nie w terminie do 30 listopada 2022r. Wskazuje na to wprost odesłanie w art. 2 ust. 3d do ustępu 3c tejże ustawy. W realiach niniejszej sprawy nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego strony, bowiem wraz z żoną współkorzystają z całego domu mieszkalnego (tak sformułowana jest służebność mieszkania ustanowiona na ich rzecz). Z informacji organu wynika, że na adres [...] przyznano już dodatek węglowy, a zatem brak podstawy do przyznania na ten sam adres kolejnego tego samego świadczenia. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem postulacyjnym. Strona zarzuciła naruszenie art. 3d w zw. z art. 3e ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym poprzez niewłaściwą wykładnię wskazywanego przepisu. Skarżący podkreślił, że lokal w którym zamieszkuje nie jest prawnie wyodrębniony, a co za tym idzie nie jest możliwe nadanie mu odrębnego adresu. Stanowi on jednak faktycznie lokal odrębny, na który zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien być przyznany wnioskowany dodatek węglowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 30 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 3 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. - dalej "u.d.w."). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2). Natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 u.d.w. ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2) W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23, orzeczenia dostępne w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Na podstawie danych uzyskanych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że w budynku pod adresem zamieszkania skarżącego znajdują się dwa oddzielne gospodarstwa domowe z dwoma oddzielnymi wejściami i odrębnymi źródłami ogrzewania (wywiad środowiskowy, akta adm. k. – 7). Wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony przez stronę 30 listopada 2022 r. (akta adm., k. – 4), w związku z tym w sprawie już z tej przyczyny nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla budynku skarżących do dnia 30 listopada 2022 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepisy ustawy z 2022 r. o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 744/23, orzeczenie dostępne w CBOSA). Dodatkowo wskazać trzeba, że strona w trakcie wywiadu podniosła, że nie poczyniła kroków w celu wyodrębnienia adresu. Niewątpliwie wywiad środowiskowy potwierdził, że skarżący wraz z żoną prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu. Kolegium podniosło natomiast, że w toku postępowania odwoławczego uzyskało akt notarialny dokumentujący zawarcie umowy darowizny i ustanowienia służebności mieszkania z dnia 19 lutego 2008r. rep. A nr [...] z którego wynika, że obdarowana ustanowiła na rzecz małżonków B. i T. S. nieodpłatną osobistą służebność mieszkania polegającą na współkorzystaniu z całego domu mieszkalnego. W takiej sytuacji w ocenie Kolegium nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego skarżącego, bowiem wraz z żoną współkorzystają oni z całego domu mieszkalnego (tak sformułowana jest służebność mieszkania ustanowiona na ich rzecz). W ocenie sądu taka interpretacja organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę i nie jest zgodna z zaprezentowanymi przepisami oraz ratio legis przyjętych rozwiązań ustawowych w tym zakresie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istnienie dwóch odrębnych lokali pod adresem wskazanym przez skarżącego. Organ przyznaje bowiem dodatek węglowy, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy i nie mają tu znaczenia uregulowania poczynione w akcie notarialnym w ramach ustanowienia osobistej służebności mieszkania wobec skarżącego i jego żony. Ustalenia poczynione w akcie notarialnym dotyczącym umowy darowizny i ustanowienia służebności nie mają wpływu na spełnienie przesłanek ustawowych przyznania dodatku węglowego. Są to regulacje dotyczące stosunku obligacyjnego pomiędzy określonymi stronami. Istotne jest natomiast, że bezsprzecznie w wywiadzie środowiskowym ustalono faktyczne istnienie pod wskazanym adresem wyodrębnionego lokalu z odrębnym wejściem, zamieszkiwanego przez skarżącego i jego żonę, którzy prowadzą w nim odrębne gospodarstwo domowe. Niewątpliwie jest to kluczowa okoliczność, która została ustalona przez organ w wywiadzie środowiskowym. Wskazać należy, że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (vide: wyrok NSA z 11 października 2017 r. ,sygn. akt: II OSK 2920/16, dostępny w CBOSA). W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna. Taka właśnie sytuacja zaistniała – na co wskazuje wywiad środowiskowy - w przypadku skarżącego i jego rodziny. Brak było zatem przeciwwskazań do przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku węglowego. Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji.