II SA/Ol 446/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O., będącej zarządcą budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w O., wykonanie do dnia 31 grudnia 2014 r. następujących obowiązków: 1. Wyposażyć budynek mieszkalny przy ul. "[...]" w O. w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, 2. Zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilenie instalacji wodociągowej, Decyzja ta wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., zwanej dalej: u.p.s.p.), § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2, § 24 ust. 4 i 5 z uwzględnieniem § 1 ust. 2 oraz § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz w oparciu o protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 5 września 2013 r. i wizji przeprowadzonej w dniu 7 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. "[...]" w O. został wybudowany w 1977 r., kwalifikowany jest do budynków wysokich, kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dnia 7 czerwca 2010 r. zawory hydrantowe winny być stosowane w przejściach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych i winny być umieszczone na nawodnionych pionach. W myśl § 24 ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia, dla budynków wysokich istnieje możliwość zapewnienia zasilenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w sposób inny niż poprzez zastosowanie zbiornika wody do celów przeciwpożarowych. Dopuszczenie to uwarunkowane jest zapewnieniem zasilania instalacji wodociągowej w budynku bezpośrednio z sieci wodociągowej. Zatem Spółdzielnia ma możliwość dostosowania wskazanego budynku do wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a podobne rozwiązania zastosowano w budynku przy ul. "[...]", który konstrukcyjnie jest budynkiem tego samego typu co budynek przy ul. "[...]". Z kolei stwierdzone i opisane w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowości pozostają w bezpośrednim związku z warunkami bezpieczeństwa pożarowego obiektu oraz przebywających w nim ludzi. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że organ I instancji w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego pominął zalecenia organu odwoławczego, który rozpoznając uprzednio wydaną przez Komendanta Miejskiego PSP decyzję z dnia 8 listopada 2013 r. dotyczącą obowiązku wykonania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zaworami hydrantowymi oraz wykonania jej zasilania w przedmiotowym budynku przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia między innymi ze względu na nieustalenie przez organ I instancji kwestii wykonalności obowiązku. W opinii odwołującej się organ I instancji powinien przed wydaniem decyzji zasięgnąć opinii projektanta instalacji, co do technicznych możliwości wykonania obowiązku. Dodatkowo zakwestionowano zbyt krótki termin wykonania obowiązków wskazanych w decyzji tj. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz brak zawarcia rozwiązań zamiennych w sentencji decyzji Komendanta Miejskiego PSP. Decyzją z dnia 17 marca 2014 r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 27 u.p.s.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Argumentował m.in., że organ I instancji dowiódł w uzasadnieniu swojej decyzji, iż nałożone przez niego obowiązki są możliwe do wykonania, informując o fakcie zastosowania ww. instalacji (z uwzględnieniem rozwiązań zamiennych), w innym budynku, który konstrukcyjnie jest budynkiem tego samego typu, co budynek przy ul. "[...]" w O. Szczegółowe rozwiązania dotyczące wyposażenia budynku mieszkalnego w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, winny zostać określone przy opracowywaniu dokumentacji projektowej oraz przy dokonywaniu ewentualnych uzgodnień z dysponentem sieci wodociągowej. W związku z powyższym istnieją przesłanki, aby uznać obowiązki zawarte w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w O. za możliwe do wykonania (fizycznie i prawnie). Ponadto wątpliwości strony dotyczące zawarcia rozwiązań zamiennych w sentencji decyzji Komendanta Miejskiego PSP są nieuzasadnione bowiem uzyskanie zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych względem wymagań ujętych w decyzji organu I instancji jest możliwe tylko w ten sam sposób, w jaki strona uzyskała w przypadku budynku przy ul. "[...]" w O., gdzie decyzja Komendanta Miejskiego PSP nakładała obowiązek realizacji tych samych obowiązków, co w budynku przy ul. "[...]" w O. O zastosowaniu rozwiązań zamiennych musi wystąpić strona zgodnie z art. 155 k.p.a., w którym mowa, że decyzja na mocy, której strona nabyła prawo może być zmieniona za zgodą organu, który ją wydał. Stwierdził nadto, że wątpliwości strony dotyczące terminu realizacji obowiązku również są nieuzasadnione, gdyż okres jedenastu miesięcy jest okresem wystarczającym na realizację obowiązku zawartego w decyzji organu I instancji, w szczególności, że zakres prac wiązanych z wykonaniem nałożonego obowiązku nie jest bardzo skomplikowany i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto ww. prace dotyczą wnętrza budynku, a więc warunki atmosferyczne nie miałyby wpływu na prowadzoną inwestycję. Z kolei w przypadku przedłużania się prac związanych z realizacją obowiązków zawartych w decyzji organu I instancji istnieje możliwość wystąpienia do Komendanta Miejskiego PSP z wnioskiem o wydłużenie terminu na ich wykonanie. Na powyższą decyzję z dnia 17 marca 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 u.p.s.p., poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie i prawnie niemożliwe oraz zaniechanie określenia rozwiązań zamiennych. W uzasadnieniu podniesiono, że za nieprawidłowe należy uznać nałożenie na stronę skarżącą obowiązków, bez potwierdzenia ich wykonalności w opinii projektanta. Powyższe stanowi niedopuszczalne przerzucenie na stronę ciążącego organach administracyjnych obowiązku wskazania sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień. W ocenie skarżącej, organy ochrony przeciwpożarowej powinny w toku postępowania wyjaśniającego zlecić wykonanie takiej ekspertyzy, która wskazałyby możliwy sposób wykonania obowiązków wynikających z przepisów, a następnie opisać je w treści decyzji. Dodatkowo podniosła, że organy obu instancji powołując się na rozwiązanie zastępcze zastosowane w przypadku innego budynku oraz sugerując skarżącej możliwość wystąpienia o zmianę decyzji, same dały wyraz temu, że wskazane w decyzji obowiązki są niewykonalne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380) stanowią podstawę do nałożenia na właścicieli budynków i obiektów budowlanych obowiązku zakładania i utrzymywania urządzeń służących gaszeniu pożarów. W art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi się, iż właściciel budynku i obiektu budowlanego jest obowiązany przygotować budynek lub obiekt budowlany do prowadzenia akcji ratowniczej. W tym obowiązku mieści się też obowiązek przygotowania odpowiednio wyposażonej instalacji wodociągowej. Z kolei w art. 13 ust. 1 upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres spraw przekazanych do uregulowania, wskazano m.in. wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe (art. 13 ust. 2 pkt 5). Wykonując to upoważnienie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 7 czerwca 2010 r. rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawierające w rozdziale 5 wymogi instalacji wodociągowych przeciwpożarowych. Rozporządzenie to obowiązywało w chwili podejmowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organy administracji, podejmując zaskarżoną decyzję działały zatem na podstawie i w granicach prawa. Wskazane akty prawne mogły być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany, zanim weszło w życie powołane rozporządzenie oraz powołana ustawa. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy - tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71. Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych.. (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, opublikowanym w OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40). W związku z tymi uwagami o ogólniejszym charakterze, należy zauważyć, iż istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zasady właściwego użytkowania obiektów budowlanych muszą być zatem dostosowane do wymagań zmieniających się warunków zewnętrznych, m.in. związanych z takimi czynnikami, jak zmiana proporcji przestrzeni zabudowanych w stosunku do istniejącej infrastruktury, w tym istniejących instalacji wodociągowych, będących ciągle podstawą zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie można zatem w takiej sytuacji zarzucić niezgodności przepisów mających w sprawie zastosowanie z zasadami konstytucyjnymi, trudno bowiem zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy). Nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie zarzut nieważności decyzji, który miałby wynikać z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegający na niewykonalności nałożonego na stronę skarżącą obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do powyższego zarzutu podnoszącego brak potwierdzenia ich wykonalności oraz braku możliwości wykonania wydanego nakazu należy je uznać za chybione. Podkreślenia wymaga, że w swojej decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał na możliwość zastosowania alternatywnego rozwiązania. Nakaz bowiem obejmuje albo zastosowanie przepisów wprost i wyposażenie budynku w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniających wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń oraz zapewnienie zasilania dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej albo zastosowanie rozwiązania zamiennego w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, uzgodnionego z Komendantem Wojewódzkim PSP. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zaznaczyć należy, że organy PSP w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Strona będąca adresatem tego rodzaju decyzji powinna podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa PSP prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy PSP byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku. Tymczasem sytuacja przedstawia się odwrotnie. Adresat obowiązku może w wyjątkowych okolicznościach wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego do właściwych organów PSP. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Komendant Miejski PSP zakreślił Spółdzielni termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2014 r. skarżąca powinna podjąć działania w celu uzgodnienia zaproponowanego rozwiązania zamiennego z Wojewódzkim Komendantem PSP i przystąpić do jego realizacji przed upływem ww. terminu. Także nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 u.p.s.p poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku niemożliwego do realizacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zatem jest wręcz przeciwnie niż twierdzi skarżąca - przepis ten został zastosowany prawidłowo, bowiem nakłada na Komendanta PSP obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcia uchybień w razie ich stwierdzenia, bez prawa do badania powodów zaistniałych nieprawidłowości. Odnosząc się natomiast do argumentu odwołania dotyczącego kwestii terminu, który został wyznaczony w decyzji organu I instancji na zrealizowanie obowiązku, to w ocenie Sądu jest on wystarczający do skutecznego podjęcia działań przez Spółdzielnię w celu zabezpieczenia warunków przeciwpożarowych. Wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana w dniu 3 lutego 2014 r. i wskazywała termin realizacji obowiązku na 31 grudnia 2014 r., jednakże była to kolejna decyzja tego organu wydana w tej sprawie, która wszczęta została w sierpniu 2012 r., kiedy po raz pierwszy przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze, w toku których ujawniono nieprawidłowości w zabezpieczeniu budynku, co oznacza, iż od tego momentu Spółdzielnia miała świadomość konieczności podjęcia niezbędnych działań w celu przygotowania zgodnej z prawem ochrony przeciwpożarowej, czego do chwili obecnej nie uczyniono. Nie sposób zatem uznać, że termin ten był zbyt krótki. Zawsze jednak z uwagi na konieczność możliwych uzgodnień skarżąca może wystąpić z wnioskiem do organu o przedłużenie wyznaczonego jej w decyzji terminu w trybie art. 155 k.p.a Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.