II OSK 718/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1076/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 718 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwaną dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia 6 sierpnia 2012 r. nakazał [...] S.A. wykonać pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowej relacji Kolbuszowa – Rzeszów przebiegającej przez tereny leśne Nadleśnictwa G. w obrębie Powiatu Rzeszowskiego na obcinkach: - 49,5 km do 49,8 km – po prawej stronie toru, - 49,5 km do 50,0 km – po lewej stronie toru, - 50,4 km do 50,6 km – po prawej stronie toru, - 50,4 km do 52,3 km – po obu stronach toru, - 52,7 km do 53,3 km – po lewej stronie toru. Termin realizacji określono do 31 marca 2013 r. Jako podstawę prawną ww. obowiązków organ podał § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.). Zdaniem organu, z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwaną dalej ustawą o transporcie kolejowym) wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie pasów przeciwpożarowych jest Spółka, która jest zobowiązana spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenia ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, obejmujące wykonane i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez [...] S.A., Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych mieści się w ramach obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, obejmujących utrzymanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie wskazuje, by obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w W. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na zarzuty przedstawione we wniesionym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na podstawę prawną skarżonej decyzji, to jest § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz § 9 i § 10 rozporządzenia Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., Sąd stwierdził, że treść ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380), do której odsyła § 38 rozporządzenia nie zawiera regulacji dotyczących ochrony przeciwpożarowej w związku z zagrożeniem pożarowym występującym wzdłuż linii kolejowych. Z kolei ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm. – dalej zwana ustawą o lasach) w art. 9 ust. 3 w zakresie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego odsyła do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowej lasów, które nie dotyczy pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowej. Stąd też podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie, a następnie utrzymanie pasów przeciwpożarowych położonych w pobliżu linii kolejowych należy poszukiwać w ustawie o transporcie kolejowym. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd uznał, że to na zarządcy spoczywa powinności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w ramach, której z pewnością mieści się konieczność wykonania, a następnie utrzymywania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych. W sprzeczności z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie stoi jej art. 55 ust. 1, który dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo" odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest tym bardziej uprawnione, iż to właśnie ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe dla lasów, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie lub zmianę oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Przedmiotowemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, precyzując to w uzasadnieniu kasacji jako rażące naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazano również w uzasadnieniu kasacji, Sąd trafnie ustalił, iż kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Jednak art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wyraźnie stanowi, iż zarządca infrastruktury ma prawo do urządzania i utrzymania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży, zatem na nim żaden obowiązek prawny urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, obowiązek prawny został na nią nałożony bez podstawy prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż sposób sformułowania wniesionej kasacji odbiega od wymogów określonych w art. 174 P.p.s.a. Analizując jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym przede wszystkim skupiono się na błędnym zdaniem autora kasacji zdekodowaniu pojęcia "ma prawo" zawartym w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, uznać należało, iż w istocie zarzut ten wskazuje na błędną wykładnię tego pojęcia. Podstawowy problem przedstawiony w kasacji sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Jak przyznał wprost autor kasacji, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów zauważyć trzeba, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jak również art. 7 Konstytucji RP. Nałożone kontrolowanymi w sprawie decyzjami obowiązki znajdowały, bowiem swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. G.Prawna 2012/225/1).