II SA/Ol 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego M. L. wynagrodzenie w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększone o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu H. P. z urzędu.

Decyzją z [...] r., Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Naczelnik UCS") nałożył na H. P. (dalej jako: "strona", "skarżący"), karę pieniężną w wysokości 300 zł z uwagi na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 3i ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 229, str. 1 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie") i wezwał stronę do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej na wskazane konto Urzędu Skarbowego w Nowym Targu w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej 9 lipca 2025 r. kontroli pracownicy Służby Celno-Skarbowej ujawnili u skarżącego towary w postaci papierosów marki [...] w ilości 1580 sztuk. Papierosy były ukryte wewnątrz pojazdu, którym strona przekraczała granicę, w nagrzewnicy znajdującej się w boczku bagażnika auta. W wyniku kontroli na stronę nałożono mandat karny w wysokości 1300 zł, który to mandat skarżący przyjął i potwierdził jego odbiór, a dodatkowo zgodził się uiścić nałożoną karę grzywny za popełnienie wykroczenia skarbowego z art. 86 § 2 oraz § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2025 r. poz. 633, dalej jako: "k.k.s."). Naczelnik UCS wyjaśnił, że zgodnie z treścią załącznika XXI "Wykaz towarów i technologii, o których mowa w art. 3i Rozporządzenia", zakazowi zakupu, przywozu lub przekazywania do Unii, bezpośrednio lub pośrednio, podlega towar pochodzący z Rosji lub wywożony z Rosji w postaci cygar, nawet z obciętymi końcami, cygaretki i papierosów z tytoniu lub namiastek tytoniu o kodzie CN 2402. Przewożone przez stronę papierosy mieszczą się więc w zakresie towarów objętych zakazem. Wskazał, że zgodnie z art. 143d pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, dalej jako: "ustawa o KAS") osoba, która narusza zakaz, o którym mowa w art. 3i ust. 1 Rozporządzenia podlega karze pieniężnej w wysokości do 20 000 000 zł (art. 143e ust. 1 ustawy o KAS). W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Powołał treść przepisów art. 189b oraz art. 189f k.p.a. i wyjaśnił, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Pełnią one również funkcje represyjne – kar za działanie niegodne z prawem. Kary administracyjne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, a podstawą wymierzenia kary jest samo naruszenie prawa. Organ podkreślił, że przedmiotem naruszenia była próba przywozu papierosów z Federacji Rosyjskiej, objętych zakazem. Dokonując indywidualnej oceny sytuacji strony z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, oraz biorąc pod uwagę trudną sytuację zdrowotną i materialną strony, nałożono karę w wysokości 300 zł. Dodał, że w przypadku skarżącego doszło do ponownego naruszenia przepisów Rozporządzenia, a wcześniej nałożona kara (mandat karny) nie powstrzymała strony od dalszego łamania prawa, co świadczy o braku podstaw do uznania, że poprzednia sankcja była wystarczająca. W związku z tym nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia administracyjnego kary pieniężnej. Ostatecznie Naczelnik UCS skonkludował, iż biorąc pod uwagę charakter naruszenia, jego powtarzalność, stopień społecznej szkodliwości oraz brak efektu prewencyjnego poprzednich sankcji należało uznać, że zastosowanie administracyjnej kary pieniężnej jest zasadne i konieczne. Organ wziął pod uwagę, że z przyczyn zdrowotnych strona pozostaje niezdolna do podjęcia pracy zarobkowej i utrzymuje się wyłącznie z renty i emerytury. Przy ustalaniu podstawy wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 300 zł organ przyjął najniższą obowiązującą w 2025 r. stawkę godzinową w wysokości 30,50 zł za godzinę pracy, w związku z czym kara odpowiada wysokości około 10 przepracowanych godzin. Kwota ta ma na celu przede wszystkim realizację funkcji prezencyjnej, jednocześnie nie powodując istotnych utrudnień w codziennym funkcjonowaniu strony. Od ww. decyzji organu pierwszej instancji odwołał się skarżący, podnosząc, że nie zgadza się na karanie go dwa razy za to samo przewinienie. Podał, że za wykroczenie przewożenia papierosów otrzymał mandat karny w wysokości 1300 zł. Prawo wyraźnie mówi, że nie można być dwa razy karanym za to samo, bo to jest wykroczenie a nie przestępstwo. Nie zgodził się, że "zrobił przestępstwo, które wynosiło 120 zł jednorazowo". Pismem z 4 listopada 2025 r., strona uzupełniła odwołanie, podając, że jego sytuacja jest szokująca, iż ma być ukarany podwójnie. Podniósł, czy suma 1300 zł jest za mała w stosunku do papierosów za 120 zł (8 paczek). Zarzucił, że ustawa z 2014 r. nie działa dla wszystkich, ponieważ gaz jeździł z Rosji przez tyle lat i nikt nie dostał mandatów. Ostatecznie dodał, że w chwili obecnej nie jeździ do Rosji, bo nie pozwala mu na to zdrowie. Nie powinien być ukarany kwotą 1300 zł; dla emeryta to bardzo dużo. Nie zrobił on przestępstwa, tylko wykroczenie, a to się każdemu zdarza. Nie jest przemytnikiem i nigdy nim nie był. Decyzją z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "DIAS"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że skarżący przywożąc z Rosji 79 paczek papierosów bezsprzecznie naruszył art. 3i ust. 1 Rozporządzenia. Co ważne, przepisy nie wskazują minimalnej ilość towaru, która mogłaby być przywieziona z Federacji Rosyjskiej bez naruszania sankcji. Oznacza to, że przywóz 79 paczek papierosów stanowił złamanie sankcji nałożonej na Rosję, co jest penalizowane w art. 143d ust. 2 ustawy o KAS; za naruszenie zakazu, zgodnie z ww. przepisem, przewidziana została kara pieniężna w wysokości do 20 000 000 zł. DIAS wyjaśnił, że szczególnie istotne znaczenie dla oceny przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ma fakt, że jest to już kolejne (trzecie) naruszenie art. 3i ust. 1 Rozporządzenia w okresie obowiązywania sankcji na wyroby tytoniowe. Jednoznacznie ustalono, że naruszenie było powtarzane trzykrotnie, natomiast organ pierwszej instancji po raz pierwszy nałożył karę za przedmiotowe naruszenie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] września 2025 r. Naczelnik UCS odstąpił od wymierzenia kary za przewóz 1000 sztuk papierosów. Również 21 września 2023 r. ujawniono u skarżącego 100 sztuk papierosów nieprzedstawionych organowi celnemu i także nie nałożono nań kary za naruszenie sankcji. Pomimo tego strona po raz kolejny naruszyła sankcje określone w ww. przepisie. Podniósł, że ilości wprowadzanych nielegalnie wyrobów tytoniowych systematycznie wzrastają, co oznacza, że uprzednio zastosowane pouczenie oraz mandat karny okazały się niewystarczające do osiągnięcia celu, jakim jest zapewnienie przestrzegania obowiązujących przepisów w zakresie sankcji nałożonych na Rosję. Odnosząc się do argumentów strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że mandat karny nie wyklucza odrębnej kary, ponieważ wynika ona z innej podstawy prawnej. Nie można tu mówić o podwójnym ukaraniu za ten sam czyn, tylko o różnych aspektach prawnych dotyczących przedmiotowego przewozu; nie można otrzymać mandatu i grzywny sądowej za to samo wykroczenie lub przestępstwo skarbowe, ale można otrzymać mandat za wykroczenie skarbowe oraz karę administracyjną za złamanie zakazu importu z Rosji, ponieważ są to dwie różne kategorie naruszeń. DIAS zwrócił uwagę na trudną sytuację życiową strony, która utrzymuje się z niewysokiej emerytury i leczy się onkologicznie. Nie zakwestionował jednak sposobu określenia wysokości kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji, której wysokość uwzględnia zarówno wagę czynu zabronionego jak i sytuacje ekonomiczną skarżącego. W ocenie organu odwoławczego wysokość nałożonej sankcji spowoduje osiągnięcie założonego skutku oraz odstraszającego celu sankcji. Brak było też podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ waga naruszenia jest duża, a zachowanie strony godziło w cel systemu sankcji Unii Europejskiej przeciwko Rosji w związku z agresją na Ukrainę; kolejne odstąpienie od założenia kary mogłoby utwierdzić stronę w przekonaniu o dopuszczalności naruszania obowiązujących przepisów prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję wniósł skarżący podnosząc, że wielokrotne karanie za ten sam czyn jest niezgodne z Konstytucją RP; na granicy skarżący dostał już mandat w wysokości 1300 zł, co jest kwotą bardzo wysoką. To nielogiczne, że celnik nie wystawił mandatu na kwotę, która satysfakcjonowałaby DIAS. Skarżący ponowił zarzuty dotyczące nielegalnego przewożenia gazu, podczas gdy na niego nakładana jest kara, żeby się nie wzbogacił. Podkreślił, że nie jest przemytnikiem i nie był karany sądownie. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 29 stycznia 2026 r., starszy referendarz sądowy w tutejszym Sądzie zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego z urzędu. Na rozprawie 23 kwietnia 2026 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z treści normy prawnej zawartej w ww. przepisie wynika, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów tutejszy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika UCS, którą organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 300 zł za naruszenie zakazu przywozu z Rosji towarów, generujących znaczące przychody dla Rosji, o których mowa w art. 3i ust. 1 Rozporządzenia. W niniejszej sprawie towarem tym były papierosy, uwzględnione w załączniku XXI "Wykaz towarów i technologii, o których mowa w art. 3i" do Rozporządzenia, wskazane w kodzie CN 2402. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 3i ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 143d pkt 2 ustawy KAS. Zgodnie z art. 3i ust. 1 Rozporządzenia zakazuje się zakupu, przywozu lub przekazywania do Unii, bezpośrednio lub pośrednio, towarów, które generują znaczące przychody dla Rosji, a tym samym umożliwiają jej prowadzenie działań destabilizujących sytuację w Ukrainie, które to towary wymieniono w załączniku XXI, jeżeli pochodzą one z Rosji lub są wywożone z Rosji. Jak wyżej wskazano, w załączniku XXI do Rozporządzenia, w kodzie CN 2402 zostały wymienione cygara, nawet z obciętymi końcami, cygaretki i papierosy, z tytoniu lub namiastek tytoniu. Natomiast w myśl art. 143d ust. 2 ustawy o KAS naruszenie to podlega karze pieniężnej, a jej wysokość stosownie do treści art. 143e ust. 1 ustawy o KAS może wynieść do 20.000.000 zł. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, a skarżący nie kwestionuje przywiezienia do Polski 1580 sztuk papierosów z Federacji Rosyjskiej, które od 2022 r. objęte są zakazem określonym w art. 3i ust. 1 Rozporządzenia. Przechodząc więc do kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej należy wyjaśnić, że stosownie do ww. przepisu art. 143d pkt 2 ustawy o KAS, osoba która narusza zakaz, o którym mowa m.in. w art. 3i ust. 1 Rozporządzenia, podlega karze pieniężnej. W ustawie o KAS nie uregulowano natomiast szczegółowych dyrektyw wymiaru kary. Dyrektywy takie zostały ustanowione w art. 189d k.p.a., w którym ustawodawca określił jakie przesłanki organ winien uwzględniać przy ustalaniu wymiaru kary, a mianowicie: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. DIAS nałożył na skarżącego przedmiotową karę pieniężną w wysokości uwzględniającej wszystkie ww. przesłanki oraz wziął pod uwagę regulację zawartą w art. 8 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Nałożona w niniejszej sprawie kara w wysokości 300 zł, w ocenie tutejszego Sądu, odpowiada tym wymogom. Zasadnie bowiem organy wskazywały na potrzebę ochrony interesu publicznego, gdyż Rozporządzenie stanowi jeden z elementów systemu sankcji Unii Europejskiej skierowanych przeciwko Rosji w związku z agresją na Ukrainę. Rzeczpospolita Polska jest państwem członkowskim UE o istotnym znaczeniu w zakresie egzekwowania tych sankcji, bowiem sprawuje dozór celny nad przepływem towarów na granicach zewnętrznych UE, w tym przede wszystkim na granicach z Rosją (Obwód Królewiecki) oraz Białorusią. Organ uwzględnił też przesłankę częstotliwości naruszenia zakazu wskazując, że skarżący dopuścił się wcześniej dwukrotnie naruszenia zakazu ustanowionego w art. 3i ust. 1 Rozporządzenia, a przywożone ilości papierosów systematycznie wzrastały. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 143e ustawy o KAS kara pieniężna może wynieść nawet do 20 mln zł. Organy w niniejszej sprawie miały jednak na uwadze dyrektywy wymiaru kary przewidziane w dziale IVa k.p.a., a nałożona kara nie narusza zasady proporcjonalności, będąc jednocześnie na tyle wysoką, by zapewnić skutek odstraszający – tak jak tego wymaga art. 8 Rozporządzenia. Nie sposób uznać, że naruszenie, którego dopuścił się skarżący było znikome, ponieważ jego zachowanie godziło w cel systemu sankcji Unii Europejskiej skierowanych przeciwko Rosji w związku z agresją na Ukrainę, czego skarżący powinien mieć świadomość w związku poprzednimi kontrolami Służby Celno-Skarbowej, podczas których jednak odstąpiono od ukarania go za naruszenie zakazu. Bez wątpienia miał on jednak świadomość, że przywóz papierosów z terytorium Federacji Rosyjskiej stanowi delikt administracyjny. Zgodzić się więc należy z organami, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący podwójnego karania za ten sam czyn. Skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że mandat karny w kwocie 1300 zł został na niego nałożony na podstawie art. 136 § 1 k.k.s. za popełnienie wykroczenia skarbowego opisanego w przepisie art. 86 § 2 w zw. z art. 86 § 1 k.k.s., zgodnie z którym kto, nie dopełniając ciążącego na nim obowiązku celnego, przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę towar bez jego przedstawienia organowi celnemu lub zgłoszenia celnego, przez co naraża należność celną na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Tej samej karze podlega sprawca, jeżeli przemyt celny dotyczy towaru w obrocie z zagranicą, co do którego istnieje reglamentacja pozataryfowa. Przedmiotowy mandat został więc nałożony w postępowaniu karnym, za popełnienie przez skarżącego wykroczenie skarbowe. Administracyjna kara pieniężna, wymierzona przez organy w postępowaniu administracyjnym, została zaś nałożona na stronę za popełnienie deliktu administracyjnego określonego w przepisie art. 3i ust. 1 Rozporządzenia. Wymierzenie skarżącemu kar na podstawie dwóch różnych ustaw, za różne czyny (przywiezienie towaru bez zgłoszenia go organom celnym oraz przywiezienie towar, który generuje znaczące przychody dla Rosji, a tym samym umożliwia jej prowadzenie działań destabilizujących sytuację w Ukrainie, jeśli towar ten pochodzi z Rosji) nie narusza zasady ne bis in idem, czyli zasady zakazu wielokrotnego karania tej samej osoby za ten sam czyn. Każde ze stwierdzonych naruszeń stanowi odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlega osobnej karze, na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 918/22, LEX nr 4001523.). Konkludując, w ocenie tutejszego Sądu, organy obydwu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny sprawy, a kara pieniężna została nałożona na skarżącego w prawidłowej wysokości, z uwzględnieniem ustawowych dyrektyw wymierzania kar administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.