II SA/Ol 348/23

Dnia 20 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji boiska - oddala skargę.

Postanowieniem z 20 lutego 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 61a w zw. z art. 126 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 10 lutego 2023 r. D. P. (dalej jako: "inwestor", "skarżący"), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji boiska ze sztuczną nawierzchnią o wymiarach 68m x 105m i dwóch boisk orlik o wymiarach 56m x 26m położonych na działce nr (...) obręb (...) przy ulicy P. w O. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją PINB z 31 lipca 2019 r., został wydany nakaz rozbiórki boiska sportowego na terenie działki nr (...), obręb (...) i do dnia wydania niniejszego postanowienia obowiązek rozbiórki nie został wykonany, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 698/22. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest uzasadnienia prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji wskazanego we wniosku boiska ze sztuczną nawierzchnią o wymiarach 68m x 105m i dwóch boisk orlik o wymiarach 56m x 26m położonych na działce nr (...) obręb (...) przy ulicy P. w O., gdyż w tej samej sprawie już zapadło rozstrzygnięcie. Inwestor złożył zażalenie na powyższe postanowienie, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniósł, ze organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie VII Wydział Karny Odwoławczy w sprawie o sygn. akt VII Ka 12/23 SLPS VII Ka 12/23 z dnia 9 lutego 2023 r., zgodnie z którym inwestor został uniewinniony z zarzutu niewykonania decyzji z 31 lipca 2019 r. Jednocześnie Sąd Okręgowy podał, że PINB nie udowodnił, że boisko nie zostało właściwie rozebrane. W związku z powyższym, nie można zatem stwierdzić, że nie została wykonana decyzja z 31 lipca 2019 r., a wykonanie powyższej decyzji pozwala wszcząć proces w przedmiocie legalizacji wskazanych wyżej boisk. Postanowieniem z 9 marca 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiot złożonego przez inwestora wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest objęty nie tylko ostateczną decyzją z 31 lipca 2019 r. nakazującą jego rozbiórkę, ale również postępowaniem egzekucyjnym, prowadzonym przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z 15 października 2019 r. Zaznaczono, że okolicznością bezsporną jest fakt, że postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku. Wskazano, że w powołanym postępowaniu egzekucyjnym WINB, postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z 1 sierpnia 2022 r., oddalające zarzuty wniesione w dniu 27 lipca 2022 r. do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego. Podniesiono, że akta sprawy egzekucyjnej potwierdzają, że przedmiotowe boisko nie tylko nie zostało rozebrane, ale jest nadal użytkowane. Inwestor wykonał dodatkowe samowolne roboty budowlane, polegające na wybudowaniu instalacji oświetlenia przedmiotowego boiska (z wysokimi słupami) oraz konstrukcję betonową muru oporowego, zabezpieczającą teren boiska przed osunięciem się skarpy (obiekty te są objęte odrębnym postępowaniem administracyjnym). Użytkowanie nadal przedmiotowego boiska zostało potwierdzone w ramach czynności kontrolnych PINB. Wskazano również, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 698/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił stanowisko organów, że żadne materiały zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają skutecznej i pełnej rozbiórki obiektu (boiska). Ponadto WINB zauważył, że okoliczności podnoszone przez inwestora są wzajemnie wykluczające się, bowiem z jednej strony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazuje on, że dokonał rozbiórki boiska we wrześniu 2021 r., a jednocześnie wnosi o legalizację istniejącego boiska. Natomiast powoływany wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie dotyczy odpowiedzialności karnej za czyn zabroniony, a nie oceny postępowania administracyjnego. Podniesiono, że inwestor nie wykazał podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. nie wykazał rozbiórki przedmiotowego boiska. Tym samym, określona w art. 61a k.p.a. przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" , które uniemożliwiają wszczęcie żądanego postępowania, została spełniona. Nie można bowiem wobec obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym nakazującym rozbiórkę, wobec którego prowadzone są czynności egzekucyjne, wszcząć odrębnego postępowania legalizacyjnego, pomimo braku wykonania nakazu rozbiórki, orzeczonego decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym. Inwestor wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, kwestionując stanowisko organu odwoławczego. Skarżący podniósł, że WINB nie wziął pod uwagę, że boiska, których dotyczy wniosek, zostały rozebrane we wrześniu 2021 r., co potwierdza wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 26/22, jak również wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII KA 12/23. Zatem decyzja PINB z 31 lipca 2019 r. została wykonana. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany wyżej przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Podkreślić również należy, że przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie, należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 509/19, dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący pismem z 10 lutego 2023 r., złożył wniosek w przedmiocie legalizacji boiska ze sztuczną nawierzchnią o wymiarach 68m x 105m i dwóch boisk orlik o wymiarach 56m x 26m położonych na działce nr (...) obręb (...) przy ulicy P. w O. Jednocześnie w sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z 31 lipca 2019 r., PINB orzekł nakaz rozbiórki boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią, znajdującego się na terenie działki nr (...) obręb (...) przy ul. P. w O. Przy czym, nałożony obowiązek rozbiórki nie został przez skarżącego wykonany. W związku z powyższym, organ egzekucyjny wystawił 15 października 2019 r. tytuł wykonawczy w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego boiska sportowego, zaś postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 26/22, w sprawie ze skargi inwestora na postanowienie WINB z 2 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego boiska, nie przesądził, że nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki został wykonany, lecz uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki przedmiotowego boiska. Uchylając zaskarżone postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, tutejszy Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, niezbędne jest dokonanie oceny – zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, czy skarżący wykonał nakaz rozbiórki boiska i w zależności od poczynionych ustaleń, wydanie stosownego aktu. Z kolei, rozpoznając skargę inwestora na postanowienie WINB z 25 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego boiska, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 698/22, oddalił wniesioną skargę i podzielił stanowisko organów, że materiały zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają skutecznej i pełnej rozbiórki przedmiotowego obiektu, a więc wykonania nakazu rozbiórki. W przywołanym wyroku wyjaśniono, że z protokołu kontroli wynika jedynie, że we wrześniu 2021 r. dokonano częściowego demontażu murawy. Ustalono również, że obiekt po częściowym demontażu został odtworzony w tym samym miejscu i znajduje się w stanie umożliwiającym jego wykorzystywanie. Zaznaczono, że ewentualny częściowy demontaż obiektu i jego odtworzenie nie stanowi, co próbował wykazać inwestor, powstania nowego obiektu. Zakres prac rozbiórkowych nie może sprowadzać się tylko do czasowego i fragmentarycznego zwinięcia sztucznej murawy, lecz winien on oznaczać cofnięcie efektów kolejnych etapów prac prowadzonych przy konstrukcji obiektu. Skoro zatem nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z niewykonaniem przez skarżącego nałożonego decyzją ostateczną nakazu rozbiórki przedmiotowego boiska, nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji tego obiektu. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał aktowy prowadzi bowiem do stwierdzenia, że skarżący nie wykazał, że nałożony na niego nakaz rozbiórki opisanego wyżej boiska został wykonany. W istocie zatem wniosek skarżącego z 10 lutego 2023 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji dotyczy obiektu, wobec którego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Okoliczność ta niewątpliwie stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. obligującą organ do odmowy wszczęcia postępowania. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie VII Wydział Karny Odwoławczy z 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII KA 12/23, wskazać należy, że wyrokiem tym inwestor został uniewinniony od popełnienia czynu z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego w zw. z art. 94 ustawy Prawo budowlane, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu tego wyroku nie zdołano w sposób wymagany przepisami prawa wykazać, że skarżący nie wykonał ostatecznej decyzji z 31 lipca 2019 r. Należy jednak podkreślić, że wyrok ten wyraża ocenę prawną czynu skarżącego wyłącznie na gruncie prawa karnego. Sąd karny dokonuje określonej oceny na potrzeby swojego postępowania, uwzględniając obowiązujące w tym postępowaniu reguły wynikające z przepisów prawa karnego o charakterze proceduralnym oraz materialnym. Dlatego też nawet tożsamy materiał dowodowy nie musi prowadzić do takiej samej oceny na gruncie prawa karnego, gdzie istotne znaczenie ma wina sprawcy, jak i prawa administracyjnego. Natomiast sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 11 p.p.s.a. jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości automatycznego związania sądu administracyjnego wyrokiem wydanym w postępowaniu karnym. Tym samym, wyrok uniewinniający skarżącego od zarzut popełnienia czynu określonego w art. 92 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 94 ustawy Prawo budowlanego nie wywiera bezpośredniego wpływu na wynik sprawy administracyjnej i pozostawia organom możliwość samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odpowiednich ustaw. Skoro tak, ocena wyrażona w wyroku sądu karnego nie oznacza, że nieprawidłowe są ustalenia przyjęte przez organy w oparciu o zebrany przez nie materiał dowodowy. Należy zatem stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym nakazującym rozbiórkę, wobec którego prowadzone są czynności egzekucyjne, nie można wszcząć odrębnego postępowania legalizacyjnego, a tym samym, spełnione zostały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że kontrola sądu administracyjnego obejmująca postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, dostępne CBOSA). Należy podkreślić, że kwestia zgodności z prawem decyzji ostatecznej pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, a w związku z tym nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania ani orzekających w sprawie organów administracji, ani też Sądu. W sprawie niniejszej kontrolą sądową objęte zostało wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w zakresie wynikającym z treści art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.