II SA/Ol 297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 25 lutego 2019r., nr VI/32/19 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów zamieszkujących na terenie Gminy Jedwabno" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4: - " zamieszkali na terenie Gminy Jedwabno"; - w lit. a) "klas IV-VIII".

Rady Gminy Jedwabno w dniu 25 lutego 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/32/19 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów zamieszkujących na terenie Gminy Jedwabno". Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457, dalej: u.s.o.). Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Szczytnie w części dotyczącej § 4. Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o., polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jego przekroczenie, a mianowicie: określenie w § 4 uchwały, że o stypendium, o którym mowa w § 3 mogą ubiegać się zamieszkali na terenie Gminy Jedwabno uczniowie, co jest sprzeczne z ustawą o systemie oświaty i w sposób nieuprawniony zawęża krąg potencjalnych beneficjentów, określenie w § 4 lit a), że o stypendium, o którym mowa w § 3 mogą ubiegać się zamieszkali na terenie Gminy Jedwabno uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych oraz klas gimnazjalnych (do momentu ich wygaszenia), co skutkuje wyłączeniem z kręgu potencjalnych beneficjentów uczniów klas I-III szkoły podstawowej, podczas gdy tego rodzaju wyłączenie jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP, zaś różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jedwabno z dnia 25 lutego 2019 r. w części dotyczącej § 4 oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jedwabno wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zakwestionowana uchwała podlegała rozstrzygnięciu nadzorczemu wojewody, który zweryfikował ją pozytywnie pod względem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, CBOSA). Przy czym wskazać należy, że oceniając istnienie normy kompetencyjnej Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t u.s.o. Przy czym art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zatem przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zakwestionowane postanowienia uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego. Treść § 4 uchwały określa, że o stypendium, o którym mowa w § 3 mogą ubiegać się zamieszkali na terenie Gminy Jedwabno uczniowie, co jest sprzeczne z u.s.o. i, jak trafnie zauważa skarżący, w sposób nieuprawniony zawęża krąg potencjalnych beneficjentów. Art. 90t ust. 4 u.s.o. wyraźnie wskazuje, że programami określonymi w ust. 1 objęte są dzieci i młodzież pobierające naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Należy w związku z tym uznać, że zaskarżona uchwała wskazując uczniów, którzy mogą się ubiegać o określone wsparcie zawęziła zakres podmiotowy potencjalnych beneficjentów skoro w jej treści zapisano, że jest adresowana do dzieci i młodzieży zamieszkałej na terenie Gminy Szczytno. Z kolei w § 4 lit a) uchwały wskazano, że o stypendium, o którym mowa w § 3 mogą ubiegać się zamieszkali na terenie Gminy Jedwabno uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych oraz klas gimnazjalnych (do momentu ich wygaszenia), wskutek czego wyłączono z kręgu potencjalnych beneficjentów uczniów klas I-III szkoły podstawowej. Tego rodzaju wyłączenie jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą równości wobec prawa, zaś różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia (por. wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 2019-12-04, sygn. II SA/Rz 1147/19). W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że jego zaskarżone postanowienia pozostają w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Mając na uwadze powyższe wywody należało stwierdzić nieważność zaskarżonych postanowień uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.