II SA/Ol 254/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Kiwity z dnia 25 lutego 2020 r. nr XI/76/20 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Kiwity I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 6, § 10 ust. 2, § 11, § 19 ust. 3 i § 25 ust. 1 i 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Rady Gminy Kiwity w dniu 25 lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr XI/76/20 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Kiwity Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł skargę na akt prawa miejscowego – uchwałę Rady Gminy Kiwity Nr XI/76/20 z dnia 25 lutego 2020 r., której załącznik stanowił Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437, dalej: ustawa) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w wymienionych wyżej przepisach i jej niewypełnienie, polegające na : wskazaniu w § 6 w rozdziale 2, dotyczącym minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązków odbiorców, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców obowiązków w tym zakresie; określeniu w § 10 ust. 2 Regulaminu elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; zamieszczeniu w § 11 Regulaminu regulacji dotyczące zmiany umowy poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy na piśmie pod rygorem nieważności, podczas gdy Rada została upoważniona w tym zakresie jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług; zamieszczeniu w § 19 ust. 3 Regulaminu regulacji uzależniającej przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; wskazaniu w § 25 ust. 1 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, podczas gdy do kompetencji Rady nie należało określenie warunków odmowy, tylko możliwości dostępu do tych usług; wskazaniu w § 25 ust. 2 Regulaminu, że "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (...)". Analiza tego zdania wprost prowadzi do wniosku, że "techniczne możliwości dostępu do usług przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie planu", a taka interpretacja jest nielogiczna; niezrealizowaniu nałożonego na radę gminy w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy obowiązku w zakresie określenia w regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług kanalizacyjnych i odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków i ograniczeniu się jedynie do wskazania postępowania na wypadek problemów z dostarczaniem wody. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wskazał, że strona przeciwna uznaje zarzuty za zasadne co do: § 6 ust. 1, § 19 ust. 3 i § 25 ust. 1 Regulaminu. Podniósł, że zarzut przekroczenia kompetencji przez Radę przez określenie w § 10 ust. 2 Regulaminu elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz w § 11 regulacji dotyczących zmiany umowy nie jest zasadny. Powyższe zapisy znajdują się w rozdziale 3 - Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, które pozostają w ścisłym związku z trybem zawierania umów. Podobnie zarzut obarczenia wadą § 25 ust. 2 Regulaminu jest niezasadny. Zapis zawarty w § 25 ust. 2 informacyjnie podaje, iż techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia przez udostępnienie zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Oznacza to, że zainteresowany już na etapie planowania inwestycji będzie miał możliwość dostępu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, w celu ustalenia technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Dodał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy, bowiem w rozdziale 7 - Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków w § 26 określono sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług dostarczanej wody. Jednakże z uwagi na ścisłe powiązanie gospodarki wodno - ściekowej, regulacja zawarta w tym rozdziale ma zastosowanie również do niedotrzymania ciągłości usług wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, co wynika z tytułu tego rozdziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.g.n. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). W § 6 regulaminu Rada wyszła poza zakres kompetencji określonych w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, określając obowiązki odbiorców usług, to jest m.in. obowiązek utrzymywania i zabezpieczania instalacji wodociągowych, powiadamianie o awariach, stwierdzonych uszkodzeniach, umożliwiania pracownikom przedsiębiorstwa prawa wstępu itp. Przepis art. 19 ustawy nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, jak zasadnie wskazał skarżący, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Zasadnie podaje skarżący, że w § 19 ust. 3 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/O1 613/18, stwierdził, a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela ten pogląd prawny, że "regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 ustawy jest również uzależnienie (...) przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzeniu umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem." Wadą nieważności dotknięty jest również przepis § 25 ust. 1 Regulaminu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. W § 25 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 337/19 oraz w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Unormowanie § 25 ust. 2 Regulaminu istotnie narusza przepisy art. 19 i art. 21 ustawy, gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 507/19; w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17 a także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Z kolei unormowanie art. 15 ust. 4 ustawy ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia. Możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo np. jej przepustowości, a nie od udostepnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako formy zapewniania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 ustawy nie określa warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Nadto wskazać należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20). Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2 – ust. 8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok tut Sądu z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 10 ust. 2 i § 11 Regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ustawy. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (mylnie wskazany w skardze jako 19 ust. 2 pkt 7) stanowi, iż regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy zrealizował dyspozycje powyższej normy określając w § 26 Regulaminu sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, w szczególności określając własne obowiązki związane z zapewnieniem zastępczego punktu poboru wody. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6, § 10 ust. 2, § 11, § 19 ust. 3, § 25 ust. 1–2, jednocześnie oddalając skargę w zakresie powyżej wskazanym. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.