II SA/Bk 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Rada Gminy G. podjęła w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G.), działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2017, poz. 328 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin stanowi załącznik nr 1 do ww. uchwały. Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w K., zarzucając jej istotne naruszenie prawa poprzez: 1. brak prawnego i merytorycznego powiązania tytułu uchwały z jej treścią, gdyż w treści regulaminu nie ma zapisów dotyczących zasad odprowadzania ścieków; 2. naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. przez nie wskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne tj. brak podania parametrów dostarczanej wody ( barwa, smak, mętność, pH, bakterie itp.) 3. brak określenia sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku obniżenia parametrów dostarczanej wody; 4. brak uregulowań dotyczących kontroli sieci wodociągowo-kanalizacyjnej o czym mowa w art. 7 u.z.z.w. 5. przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 6 ust.2 u.z.z.w. w par. 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu przez zawarcie wymogu dołączenia tytułu prawnego do nieruchomości w sytuacji, gdy przepis ustawowy tego nie przewiduje; 6. powtórzenie ustawowej regulacji z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. w par. 8 ust. 1 Regulaminu w zakresie odczytu dostarczanej wody; 7. przekroczenie upoważnienia z art. 19a ust 4 u.z.z.w. w par. 10ust. 2 pkt 3 Regulaminu poprzez wymóg dołączenia do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci, tytułu prawnego do nieruchomości; 8. zobowiązanie w par. 10 ust. 3 Regulaminu, wbrew art. 19a ust. 4 u.z.z.w., do załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej; 9. niezgodność par. 10 ust. 6 Regulaminu z przepisami wprowadzonymi dnia 19.09.2020 r. art.19a u.z.z.w. w zakresie 36-miesięcznego terminu ważności wydanych wydruków do dokonania przyłączy nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ( obecnie 2 lata ); 10. przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w par. 11 ust. 1 Regulaminu przez wymóg, przed przystąpieniem do robót, wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobów dokonywania, przez zarządcę sieci, kontroli robót. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy zgodziła się z Prokuratorem, że w uchwale brak jest prawnego i merytorycznego powiązania tytułu uchwały z jej treścią w zakresie odprowadzania ścieków z Gminy G., w szczególności dotyczy to paragrafów: 5, 6, 8 i 10 Regulaminu. Rada nie zgodziła się natomiast z pozostałymi zarzutami skargi. Stwierdziła, że nie jest konieczne określanie w Regulaminie parametrów jakościowych wody skoro wymagania te są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7.12.2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi. Nadto przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma obowiązek informowania odbiorców o przekroczeniach dopuszczalnych parametrów wody, zaś jakość wody podlega kontroli służb sanitarnych. Brak jest podstaw, zdaniem organu, do wprowadzania postanowień regulujących przypadki wystąpienia obniżenia parametrów wody. W ocenie organu żądanie zamieszczenia w regulaminie minimalnej ilości odbieranych ścieków i dostarczanej wody jest niecelowe, bo uregulowanie to znajduje się w art. 5 ust. 1a oraz art.. 9 ust. 3 u.z.z.w. Parametry powyższe powinny być przedmiotem umowy z dostawcą wody i z odbierającym ścieki, a nie zawarte w regulaminie. Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutem braku uregulowania związanego z kontrolą sieci wodociągowo-kanalizacyjnej uważając, że jest to przedmiotem regulacji ustawowej. Nie zgodzono się z zrzutem, że istotnym naruszeniem prawa jest zapis wymagania od osoby, do której ma być dostarczona woda, przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, wynika z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Wskazanie w Regulaminie w par. 8 ust. 1sposobu ustalenia ilości pobranej wody miało na celu przybliżenie odbiorcy sposobu rozliczania usługi. Chociaż zagadnienie to jest uregulowane w art. 27 ust.1 u.z.z.w., to nie stanowi rażącego naruszenia prawa zapis regulaminowy. Jeśli chodzi o niedostosowanie Regulaminu do zmian ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków, która obowiązuje od 19.09.2020 r., to zgodnie z art.35 ust. 2 organ ma 12 miesięcy na wprowadzenie zmian, a termin ten nie upłynął na datę wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i zaopiniowanych przez organ regulacyjny, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia z przypadku zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim przesłanką nieważności zaskarżonej uchwały, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, jest już na samym wstępie niezgodność jej treści z tytułem Regulaminu (co przyznaje sama Rada Gminy G.). Brak bowiem w Regulaminie unormowań dotyczących odprowadzania ścieków, co dyskwalifikuje uchwałę, nie mówiąc o innych uchybieniach w dalszej jej części. Sąd podziela jednak większość zarzutów Prokuratora. Regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków. W ocenie Sądu, wbrew odmiennemu rozumieniu przez Radę, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do bliżej nieokreślonych regulacji prawnych. Nie ma również znaczenia, wbrew twierdzeniom skargi, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Powyższe, nie zwalnia bowiem rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym przedmiocie jest zauważenie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane kontrolować jakość dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a u.z.z.w. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w Rozdziale II Regulaminu, prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. Co więcej podkreślić należy, że precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. To rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skład orzekający podziela argumentację Prokuratora dotyczącą przekroczenia delegacji ustawowej w paragrafach Regulaminu : 5 ust.2 pkt 1, 8 ust.1, 10ust.2 pkt 3, 11 ust.1. Jak słusznie zauważa Prokurator, ustawa w art. 19 i 19a nie przewiduje ani obowiązku legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości ani załączenia mapy sytuacyjnej czy też uzgodnień dokumentacji technicznej z usługodawcą. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczący nie dostosowania treści Regulaminu do zmian u.z.z.w., które obowiązują od 19.09.2020 r. tj. art. 19a. Chodzi o termin 36 miesięcy ważności wydanych warunków o dokonanie przyłączy nieruchomości do sieci ( po nowelizacji do 2 lat ). Rację należy przyznać Radzie, że na dokonanie zmiany w regulaminie posiada12 miesięcy. Uchwała zaskarżona pochodzi z grudnia 2018 r. a art. 35 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020 r. poz.471) daje organowi taką możliwość. Termin ten nie upłynął na datę złożenia skargi do Sądu. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.