II SA/Ol 248/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o. o. w Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2023r., nr SKO.73.669.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2023 r., nr SKO.73.669.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. w W. od decyzji Burmistrza W. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia na rzecz E. Sp. z o.o. w Z. (dalej jako: Spółka") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr A, obr. [...], gmina W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej jako: "u.p.z.p.". Ze sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że za front terenu inwestycji przyjęto długość północno-wschodniej granicy działki położonej wzdłuż działki nr A, z której będzie następował wjazd na przedmiotowy teren. Organ rozszerzył obszar analizowany do czterokrotności szerokości frontu działki, jako przyczynę podając chęć uwzględnienia w analizie działki nr B z istniejącą zabudową jednorodzinną mającą wpływ na wyniki analizy. Kolegium podniosło, że z decyzji organu I instancji czy też ze sporządzonej analizy nie wynika jednak, aby poszerzenie obszaru analizowanego było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie zabudowy o charakterze turystycznym, w pobliżu jeziora M., jak również pojedynczej zabudowy zagrodowej. Poza tym jest to okolica raczej niezabudowana. Jedyny budynek mieszkalny jednorodzinny, na podstawie którego stwierdzono kontynuację funkcji planowanej inwestycji został objęty analizą na skutek poszerzenia obszaru analizowanego. Kolegium zauważyło, że prawdopodobnie budynek ten wchodzi w skład zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr C bezpośrednio sąsiadującej z działką nr B, na której zlokalizowany jest ten budynek mieszkalny. W takiej sytuacji twierdzenie o występowaniu w obszarze analizowanym budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej byłoby nieprawdziwe. Zatem organ I instancji powinien ustalić, jaki w istocie charakter ma budynek zlokalizowany na działce nr B. Kolegium uznało również, że wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia jednego z parametrów planowanej inwestycji, tj. jej szerokość elewacji frontowej. Ze sporządzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków usług turystycznych wynosi 12 m, budynków gospodarczych – 22,8 m, budynków mieszkalnych – 12 m. Organ I instancji przyjął, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy ustalić szerokość elewacji frontowej wynoszącą 12 m z tolerancją do 20%. Za punkt wyjścia do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowej inwestycji przyjęto szerokość jedynego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy wartość ta powinna zostać ustalona na podstawie średniej wartości szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru analizowanego. Poza tym szerokość elewacji frontowej ustalona na podstawie średniej z obszaru analizowanego odnosić się powinna do całego budynku w zabudowie bliźniaczej, a nie do pojedynczego segmentu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie ustalił także, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W decyzji podano m.in., że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z sieci energetycznej, zaopatrzenie w wodę – z wodociągu gminnego. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających te okoliczności. Kolegium wskazało również, że w decyzji brak jest uzgodnienia jej projektu z właściwymi organami. Wskazywane przez organ I instancji uzgodnienia zostały dokonane dla projektu poprzednio wydanej w sprawie decyzji, tj. decyzji z dnia 1 marca 2022 r., której ustalenia nie były całkowicie zbieżne z ustaleniami decyzji z dnia 4 listopada 2022 r. Tymczasem wydanie decyzji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której projekt planowanej inwestycji uległ zmianom bądź uszczegółowieniu należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością wydanej decyzji. Ponadto uzgodnienia te zostały dokonane w sposób milczący, natomiast rolą organu w takiej sytuacji jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium zaleciło organowi I instancji sporządzenie nowej analizy, w której będzie uzasadniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a także ustalenie charakteru zabudowy na działce nr B. Ponadto wskazało, że należy zbadać spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a w razie sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożyć ten projekt do uzgodnienia właściwym organom. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka domagając się jej uchylenia oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji z dnia 4 listopada 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W uzasadnieniu podniesiono, że w decyzji organu I instancji z dnia 4 listopada 2022 r. prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dzięki przyjęciu 4-krotnej szerokości frontu działki wyznaczony obszar stał się reprezentatywny dla regionu, gdyż objął swoim zakresem 4 działki o różnym przeznaczeniu. Ponadto Spółka podniosła, że działka nr B w całości zabudowana jest budynkiem, w którym wyodrębniono lokale mieszkalne. Natomiast charakter zabudowy ma już drugorzędne znaczenie. Zdaniem Spółki, projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna będzie mogła bezkolizyjnie istnieć z budynkiem mieszkalnym na działce nr B, nawet jeżeli znajduje się on w zabudowie zagrodowej. Spółka wskazała również, że niezasadny jest zarzut, iż średnia szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie średniej wartości szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru analizowanego. Przyjmując tą metodę szerokość elewacji dla projektowanych budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zostałaby ustalona w oparciu o wymiary 15 budynków gospodarczych, usług turystycznych i tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazano także, że na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest posiadanie zapewnienia, iż umowa dotycząca uzbrojenia terenu w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawniona jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Dokumenty te są w posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, gdyż na ich terenie przedsiębiorstwa przesyłowe prowadzą swoją działalność. Takim dokumentem może być oświadczenie jednostki świadczącej usługi komunalne o zamierzeniach inwestycyjnych na terenie gminy, do których organ I instancji ma dostęp z urzędu. Zatem, w ocenie Spółki, nie jest konieczne, aby taki dokument znajdował się w aktach sprawy. Spółka podniosła również, że organ I instancji dokonał uzgodnień dla projektu decyzji z dnia 4 listopada 2022 r. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ze Starostą W. oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał niezbadanie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium zaleciło organowi I instancji sporządzenie nowej analizy, w której będzie uzasadniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a także ustalenie charakteru zabudowy na działce nr B. Ponadto wskazało, że należy zbadać spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a w razie sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożyć ten projekt do uzgodnienia właściwym organom. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Kolegium, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji uznało, że decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy przede wszystkim wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w analizie urbanistycznej za front terenu inwestycji przyjął długość północno-wschodniej granicy działki położonej wzdłuż działki nr A, z której będzie następował wjazd na przedmiotowy teren. Organ rozszerzył obszar analizowany do czterokrotności szerokości frontu działki, jako przyczynę podając chęć uwzględnienia w analizie działki nr B z istniejącą zabudową jednorodzinną mającą wpływ na wyniki analizy. Należy podkreślić, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, dostępny w CBOSA). Tymczasem z decyzji organu I instancji, a także ze sporządzonej analizy nie wynika, aby poszerzenie obszaru analizowanego było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie zabudowy o charakterze turystycznym, w pobliżu jeziora M., jak również pojedynczej zabudowy zagrodowej. Poza tym jest to okolica raczej niezabudowana. Dopiero prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego pozwoli na ustalenie, czy na obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze zbliżonym do planowanego. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie ustalił, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełnioną wtedy, gdy inwestor posiada zapewnienie od dostawców mediów, że takie umowy w przyszłości zostaną zawarte. Taki pogląd interpretacyjny znajduje swoje umocowanie w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18; z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17; z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1200/16; dostępne w CBOSA). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. jest zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Takie zagwarantowanie może stanowić każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., II SA/Kr 431/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Po 255/12, dostępne w CBOSA). Kolegium słusznie zauważyło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających gotowość dysponentów poszczególnych sieci do zapewnienia niezbędnego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie elementów infrastruktury technicznej. Przy czym Kolegium nie wskazało na konieczność przedstawienia umów z gestorami poszczególnych sieci, lecz przedstawienia gwarancji, że takie umowy zostaną zawarte. Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest prawidłowość ustalenia jednego z parametrów planowanej inwestycji, tj. jej szerokość elewacji frontowej, którą ustala się w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z 20% tolerancją (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 164, poz. 1588), względnie na podstawie zapisów analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 6 ust. 2). Organ I instancji przyjął, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy ustalić szerokość elewacji frontowej wynoszącą 12 m z tolerancją do 20%. Za punkt wyjścia do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowej inwestycji przyjęto szerokość jedynego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy wartość ta powinna zostać ustalona na podstawie średniej wartości szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru analizowanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, iż projekt decyzji został uzgodniony z organami wskazanymi przez Spółkę w sprzeciwie, jednakże nastąpiło to w sposób milczący. W tej sytuacji organ I instancji powinien dokonać własnej analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 660/17, dostępny w CBOSA). Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny zebranych w sprawie dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.