II SA/Ol 243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżone postanowienie.

K. S. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" r. w przedmiocie uchybienia i terminu do wniesienia odwołania w sprawie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych. Z akt sprawy wynika , że Starosta decyzją z dnia "[...]" r. orzekł o uznaniu K. S. z dniem 16 października 2020 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał w okresie od 16 października 2020 r. do 15 października 2021 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 1200,00 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz 942,30 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowa decyzja została odebrana w dniu 3 listopada 2020 r. przez I. D. (kuzynka). Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. wezwano skarżącego do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia w dniu 4 grudnia 2020 r. w celu potwierdzenia gotowości oraz aktywizacji zawodowej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowa przesyłka została odebrana w dniu l grudnia 2020 r. przez I. D. (kuzynka). W związku z niestawieniem się w wyznaczonym terminie, pismem z dnia 14 grudnia 2020 r., zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej w związku z niestawiennictwem w dniu 4 grudnia 2020 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowa przesyłka została odebrana w dniu 17 grudnia 2020 r. przez I. D. (kuzynka). Decyzją z dnia "[...]" r., Starosty K. S. utracił status osoby bezrobotnej z dniem 4 grudnia 2020 r. na okres 120 dni. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowa decyzja została odebrana w dniu 4 stycznia 2021 r. przez I. D. (kuzynka). Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r., złożonym za pośrednictwem skrzynki oddawczej w siedzibie Urzędu Pracy skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał na swoją sytuację rodzinną. Wyjaśnił, że często wyjeżdżał wraz z żoną ponieważ od kwietnia 2020 r. jego syn przebywał w szpitalu w Belgii w oczekiwaniu na przeszczep. W listopadzie syn został przetransportowany do szpitala w Warszawie, w którym 27 grudnia 2020 r. zmarł. Skarżący wskazał również, że korespondencję, adresowaną do niego odbierała teściowa, która ma 84 lata. Wyjaśnił, że być może przesyłkę dotyczącą gotowości, gdzieś odłożyła i o tym zapominała. Skarżący nie będąc świadomym tego, nie zgłosił się do Urzędu Pracy. Skarżący wskazał również na swoją sytuację zdrowotną podając, że oczekuje na operację kręgosłupa, albowiem grozi mu paraliż. Do odwołania skarżący dołączył akt zgonu syna oraz skierowania do szpitala. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia "[...]" r., Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 4 grudnia 2020 r., z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Przedmiotowa decyzja została odebrana przez I. D. (kuzynka) w dniu 4 stycznia 2021 r. Prawo wniesienia odwołania przysługiwało w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zatem do dnia 18 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 19 stycznia 2021 r. czyli 1 dzień po ustawowym 14 – dniowym terminie. Wojewoda podkreślił, że skarżący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2021 r. stawił się w Urzędzie Pracy, ale nie został wpuszczony. Kontaktował się z doradcą klienta chcąc złożyć wyjaśnienie niestawiennictwa w Urzędzie Pracy, jednak doradca powiedział, że skarżący nie zostanie wpuszczony do budynku Urzędu Pracy i "kazał" żeby znapisał prośbę i wrzucił do urny, która znajduje się w holu Urzędu. Do skargi załączył: oświadczenie I. D., oświadczenie z AUTO – SERWIS "[...]" o wizycie w dniu 18 stycznia 2021 r. w warsztacie samochodowym, kartę zgonu syna oraz rejestr połączeń, z zakreśleniem połączenia do Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że skarżący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia "[...]" r., doręczonej w dniu 4 stycznia 2021 r., jak również nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wyjaśnił, że brał pod uwagę możliwość przywrócenia skarżącemu terminu na złożenie odwołania, natomiast skarżący nie spełniał przesłanki wymienionej w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w dniu 4 stycznia 2021 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Przedmiotową przesyłkę odebrała I. D. W związku z powyższym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania na powyższą decyzję, upływał z dniem 18 stycznia 2021 r. Natomiast odwołanie zostało złożone przez skarżącego osobiście w Urzędzie Pracy w dniu 19 stycznia 2021 r., a zatem niewątpliwie z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skarżący w odwołaniu z dnia 19 stycznia 2021 r. wskazał na przyczyny uchybienia terminu – problemy rodzinne i zdrowotne syna. Ponadto wskazał również, że przesyłki odbierała jego teściowa, która ma 84 lata. Wyjaśnił, że przesyłkę dotyczącą gotowości, gdzieś odłożyła i o tym zapominała. Skarżący nie będąc świadomym tego, nie zgłosił się do Urzędu Pracy. Zdaniem Sądu wskazane w odwołaniu okoliczności zostały zignorowane przez organ odwoławczy, który kontrolowane postępowanie przeprowadził w sposób formalny, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, z naruszeniem słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.) oraz zasady informowania stron postępowania będącej jedną z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści przytoczonego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad, co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego, jednak obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie było pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Czego organ nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I 1734/17 (LEX nr 2442791) stwierdził, że wyrażona w art. 9 K.p.a. zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazanym powyżej wymogom organ odwoławczy nie sprostał. Zdaniem Sądu, okoliczności podniesione w odwołaniu (problemy rodzinne i zdrowotne) wprost wskazywały na istnienie przesłanek uzasadniających złożenie i rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżącego należało zatem pouczyć, że w związku ze złożeniem odwołania po upływie terminu, mając na uwadze wskazane w odwołaniu, okoliczności, przysługuje skarżącemu prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia odwołania od decyzji pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej. Obowiązek organu w tym zakresie wynikał z użytych przez ustawodawcę w art. 9 K.p.a. sformułowań o należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy wskazujących na istnienie obiektywnych przeszkód w dotrzymaniu terminu do złożenia odwołania, organ skupił się wyłącznie na zestawieniu dwóch dat, tj. daty doręczenia decyzji z dnia "[...]" r. oraz daty wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy organ odwoławczy powinien pouczyć skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak pouczenia w tym zakresie pozbawił go możliwości skorzystania z kontroli decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Podkreślić należy, że w tej sytuacji skarżący nie może z racji niewiedzy ponosić negatywnych konsekwencji na gruncie postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organu, co do możliwości zachowania uchybionego terminu w związku z przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami, organ powinien te wątpliwości wyjaśnić. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął żadnych czynności w tym zakresie. W ocenie Sądu skarżący składając odwołanie miał prawo oczekiwać, że okoliczności w nim wskazane zostaną uwzględnione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ nie uwzględnił, zatem słusznego interesu skarżącego przy rozpatrywaniu jego sprawy, czym naruszył również art. 7 K.p.a. Ponadto, skupiając się na kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do dopuszczalności odwołania. Należy odnotować, że w aktach sprawy brak jest doręczenia osobiście skarżącemu jakiejkolwiek przesyłki. Każdą z przesyłek adresowaną do skarżącego odbierała I. D. z adnotacją kuzynka. Co prawda, w odwołaniu skarżący wskazuje, że korespondencję odbierała teściowa, ale organ odwoławczy nie wyjaśnił czy wymieniona osobą jest faktycznie dorosłym domownikiem. Wskazać należy, że dla oceny skuteczności czynności doręczenia decyzji podstawą jest regulacja w art. 42 k.p.a., w którym unormowano doręczenie decyzji osobom fizycznym ustanawiając prawną kolejność miejsc, w którym może to nastąpić. Przy doręczaniu pism osobie fizycznej obowiązuje reguła podstawowa ustanowiona w art. 42 § 1 k.p.a., reguła doręczenia właściwego. Charakter uzupełniający mają regulacje art. 42 § 2 i 3 k.p.a.. Według art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Od tej reguły podmiotowego doręczenia dopuszczony jest wyjątek w art. 43 k.p.a. normujący tryb doręczenia zastępczego. Skuteczność tego trybu doręczenia zastępczego jest obwarowana przesłankami, które musza wystąpić łącznie: - po pierwsze, ma zastosowanie tylko gdy adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym, a zatem ma zastosowanie do reguły miejsca doręczenia ustanowionej w art. 42 § 1 k.p.a. wskazującej na pierwsze miejsce skutecznego doręczenia pisma osobie fizycznej - doręczenia pisma osobie fizycznej w jej mieszkaniu; - po drugie, pismo przyjmuje za pokwitowaniem dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowanie trybu zastępczego doręczenia uregulowanego w art. 43 k.p.a., ograniczone jest wyłącznie do doręczenia w mieszkaniu strony, która jest nieobecna podczas czynności doręczenia. Doręczenie domownikowi pisma adresowanego do strony, poza miejscem jej zamieszkania, nie może być uznane za skuteczne, o ile osoba ta nie jest jednocześnie przedstawicielem lub pełnomocnikiem strony (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 487/18, publ. LEX nr 2509067). Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). A zatem, decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Mając na uwadze powyższe rozważania, zadaniem organu będzie wyjaśnienie czy decyzja z dnia "[...]" r. weszła do obrotu prawnego. W aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie potwierdzenia odbioru, na których jako odbiorca widnieje I. D. (kuzynka). Brak jest na nich adnotacji, że jest to dorosły domownik. W związku z tym, w toku postępowania należy wyjaśnić, czy wymiona była faktycznie dorosłym domownikiem w momencie doręczenia decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności do przeprowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi przepisami k.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.