II SA/Ol 191/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 31 maja 2022 r. nr XLIV/351/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 31 maja 2022 r. Rada Miejska w Rynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej: u.o.s.p.) podjęła uchwałę o numerze XLIV/351/22. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Giżycku wniósł skargę zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu w § 1 zaskarżonej uchwały ustalania ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych działających na terenie Miasta i Gminy Ryn za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zezwala na ustalenie ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza treści skarżonej uchwały w prowadzi do wniosku, iż § 1 tejże uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Z brzmienia tego przepisu wynika wyraźnie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", nie zaś jak wskazano w uchwale "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". Powyższa regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do ustalenia terminu liczenia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych działających na terenie Miasta i Gminy Ryn, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. W ocenie skarżącego, nie ulega zatem wątpliwości, że gmina wykonując zadania własne określone w treści art. 18 ustawy o samorządzie gminnym zobligowana jest działać na podstawie i w granicach prawa, a podejmowanie przez nią uchwał następuje w zakresie określonym w ustawie. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą innego terminu ustalania ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, aniżeli ten wynikający z treści art. 15 ust. 2 o ochotniczych strażach pożarnych narusza w sposób wyraźny treść powyższego przepisu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ryn (dalej jako: organ) wniósł o jej oddalenie w całości. Dodał, że wykładnia wskazana przez Prokuratora Rejonowego nastąpiła w oderwaniu od praktyki i przepisów regulujących działania Ochotniczych Straży Pożarnych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania OSP, zgłoszenie wyjazdu dotyczy jednostki operacyjno-technicznej (przez tę jednostkę należy rozumieć powołany spośród członków czynnych pododdział strażaków ratowników OSP przeznaczony do działań ratowniczych) i stanowi obowiązek naczelnika danej jednostki. W związku z tym należy wskazać, że nie każdy strażak ratownik będzie w określonej powyżej jednostce, po drugie zaś zgłoszenie wyjazdu i powrotu dotyczy wyłącznie działań ratowniczych, co znacznie ogranicza zakres art. 15 ust 1 o ochotniczych strażach pożarnych. Jednocześnie zauważyć należy, że udział w szkoleniach lub ćwiczeniach nie musi mieć przy tym charakteru zbiorowego, strażacy ratownicy zgłaszani są na kartach zgłoszeniowych pojedynczo, co sprawia, że zgłoszenie takiego wyjazdu nie będzie obowiązkowe. Ustawodawca nie określił jako niezbędnego warunku zgłoszenia wyjazdu, jednocześnie idąc wykładnią Prokuratora, brakuje także momentu, w którym należałoby zaprzestać naliczanie ekwiwalentu. Organ podniósł, że wykładnia językowa ma podstawowe znaczenie, a dopiero wtedy, gdy zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zdaniem organu art. 15 ust. 2 u.o.s.p określa maksymalną wysokość ekwiwalentu, jednak w odniesieniu do całości systemu prawnego oraz celowości wskazanego przepisu określić należy, że obligatoryjnym elementem nie jest wskazanie, że ekwiwalent będzie naliczany za każdą godzinę od zgłoszenia wyjazdu. W orzecznictwie sądowym uznaje się za dopuszczalne, a nawet konieczne odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych. Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą, jak i pełnomocnika organu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wbrew stanowisku organu, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego, jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi i § 3, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.