II SA/Go 139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniuna posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia2023r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2022 r., nr XXXVII/352/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Miasta i Gminy za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska - powołując się na art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako u.o.s.p.) - podjęła w dniu 24 lutego 2022 r. uchwałę nr XXXVII/352/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Miasta i Gminy za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz.Urz.Woj. z 2022 r., poz. 519). W § 1 tej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w kwocie 1. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej - 22,00 zł, 2. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu - 10,00 zł. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały stwierdzono, iż traci moc uchwała Nr XXV/235/2021 Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Miasta i Gminy za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym. Ponadto wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 4). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Regionalny, który zaskarżył ją w całości zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu lub ćwiczeniu dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej, 2. art. 7 i art. 94 konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej oraz szkoleniu i ćwiczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", 3. art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; dalej jako r.z.t.p.) polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, iż traci moc poprzednio obowiązującą uchwała Nr XXV/235/2021 z dnia 4 lutego 2021 r., podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na to, iż dniu 23 lutego 2023 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr L/464/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy (Dz.Urz.Woj. z 2023 r., poz. 684), a zgodnie z jej zapisami zawartymi w § 3 zaskarżona uchwała utraciła moc. Ponadto organ uznał za zasadne zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego w pkt 3 skargi organ wyjaśnił, że zapis ten znalazł się w § 3 zaskarżonej uchwały z daleko posuniętej ostrożności. Podkreślił, że u.o.s.p. została podpisana przez Prezydenta RP w dniu 27 grudnia 2021 r., ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 31 grudnia 2021 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Ustawodawca w u.o.s.p. nie zawarł żadnych przepisów przejściowych, jednocześnie uchylił art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, na podstawie którego została podjęta uchwała Rady Miejskiej określająca dotychczasowy ekwiwalent. Przy takim tempie legislacyjnym jednostki samorządu terytorialnego zostały pozbawione możliwości zapewnienia ciągłości wypłaty świadczeń. Powstały chaos spowodował pojawienie się licznych sprzecznych interpretacji dotyczących mocy obowiązującej dotychczasowych uchwał. Stanowisko w sprawie zajęła również Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej wydając komunikat w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji o treści "Uchwały dotyczące ekwiwalentu, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych, tj. 1 stycznia 2022 roku obowiązują nadal, do czasu wydania nowych uchwał (art. 15 ust. 2), nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2022 roku (o czym stanowi art. 48 ustawy)". Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący Prokurator podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze z dnia [...] lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta została przeprowadzona przez sąd na wniosek stron w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Ol 214/23). Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.s.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Niewątpliwie § 1 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Po pierwsze ekwiwalent ten w uchwale ustalony został dla "członka ochotniczej straży pożarnej", zamiast - jak stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p. - "strażaka ratownika OSP", którym - zgodnie z art. 8 u.o.s.p. - jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. W konsekwencji czego – jak słusznie podniósł Prokurator - zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie u.o.s.p. Po drugie, redakcja art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie nasuwa wątpliwości co do tego, że ekwiwalent ten nie przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" - jak to ustalono w zaskarżonej uchwale - lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów, co do obliczenia okresu, za który ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 stycznia 2023 r., II SA/Ol 795/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2023 r., III SA/ Łd 597/22). Trafne są również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 3 zaskarżonej uchwały. U.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę Nr XXV/235/2021 z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Miasta i Gminy za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym. U.o.s.p. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 r.z.t.p. jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 r.z.t.p. także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Miejską w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc wspomniana powyżej uchwała Nr XXV/235/2021 z dnia 4 lutego 2021 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw, aby uznawać, że uchylenie art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej miało walor wyłącznie "techniczny" (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 2 marca 2023 r., III SA/Gd 644/22, z 9 marca 2023 r., III SA/Gd 889/22) Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała w § 4 wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miało podjęcie przez Radę Miejską w dniu 23 lutego 2023 r. uchwały nr L/464/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy, w której m.in. stwierdzono, iż traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.