II SA/Ol 187/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej do stanu pierwotnego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r poz. 1691 – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia V. Sp. z o.o. w Olsztynie oraz A. B. na postanowienie wydane w dniu [...] r. przez Burmistrza M. (organ pierwszej instancji) w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] do stanu pierwotnego - uchyliło postanowienie w całości. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Pismem z dnia 28 maja 2025 r. organ pierwszej instancji zawiadomił A. B., V. Sp. z o.o. oraz T. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nakazania przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] do stanu pierwotnego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 20 marca 2025 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił Burmistrza M. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy tarasu o konstrukcji drewnianej w pasie drogi gminnej nr [...]. Powołując się na art. 36 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, iż zakończenie postępowania prowadzonego przez Burmistrza M. wymaga wydania prawomocnej decyzji o rozbiórce obiektu budowalnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu pierwszej instancji, powyższe stanowi zagadnienie wstępne w sprawie zajęcia pasa drogowego. Organ wyjaśnił, iż brak rozstrzygnięcia kwestii związanej z ewentualną samowolą budowlaną uniemożliwia zakończenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego publicznej drogi gminnej nr [...] ul. P. w M., na wysokości posesji oznaczonej nr ew. [...] obręb miasto M., ul. P. 7 poprzez wykonanie tarasu w pasie drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi. Zażalenie na to postanowienie wniosła V. Sp. z o.o. w O. (spółka), podnosząc, iż jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Spółka wskazała, że analizując treść postanowienia z [...] r. oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, stwierdzić należy, iż przy jego formułowaniu ani nie ustalono stron w sprawie, zaś w samej treści postanowienia nie ma wymienionego żadnego adresata, a zatem postanowienie to jest skierowane "do nikogo", tym samym rażąco narusza treść art. 124 § 1 pkt 3 k.p.a. i ze skutkami, jakie w tym względzie przyjmuje się przy naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Spółka podniosła, iż nie ma wątpliwości co do tego, iż nie jest ona stroną w niniejszym postępowaniu. Wskazała, iż dowodem na to jest fakt, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie tarasu o konstrukcji drewnianej w pasie drogi publicznej nr [...], które to było podstawą do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] r. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu w/w postanowienia wyraźnie wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania. Wskazano, że skoro brak jest prawomocnego i skutecznego ustalenia, że spółka jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to tym bardziej nie może być ona również stroną w postępowaniu dotyczącym nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Skarżąca podniosła także, że w jej ocenie Burmistrz M. błędnie zastosował jako podstawę zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Zauważono, że obecnie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. brak jest jakiegokolwiek postępowania, które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne. Skarżąca wskazała, że ewentualna decyzja w przedmiocie nakazania przywrócenia pasa drogowego może być wydana ale jedynie na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a tymczasem kwestia ewentualnej samowoli budowlanej jest odrębnym, choć powiązanym zagadnieniem. Ponadto zażalenie na to postanowienie wniosła również A. B., która także podniosła brak przymiotu strony po swojej stronie. W uzasadnieniu zażalenia A. B. podniosła argumentację tożsamą z przedstawioną w zażaleniu spółki. Dodatkowo wskazała, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. II Wydział Karny z [...] r. skarżąca została uniewinniona od zarzutu nielegalnego zajęcia pasa drogowego, które to postępowanie toczyło się na skutek zawiadomienia złożonego przez pracownika Urzędu Miejskiego w M. Skoro zatem zostało przesądzone, że skarżąca nie dokonała żadnego nielegalnego zajęcia pasa drogowego, to nie może być w stosunku do niej prowadzone postępowanie w sprawie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Podniosła, że nie miała żadnego związku z czynnościami faktycznymi podejmowanymi w obrębie przedmiotowego tarasu. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści powyższego przepisu wynikają cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: zagadnienie to powstaje w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kolegium podniosło, że w ocenie organu zagadnieniem wstępnym, jest okoliczność, iż PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy tarasu o konstrukcji drewnianej w pasie drogi gminnej nr [...], a następnie postanowieniem z [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie tarasu konstrukcji drewnianej w pasie drogi gminnej nr [...], przy lokalu gastronomicznym na działce nr ew. [...] obręb m. M. przy ul. P. Zgodnie z brzmieniem art. 36 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889 - u.d.p.) w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Z kolei z części 2 art. 36 ustawy wynika wprost, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Stwierdzić zatem należy, że w sytuacji kiedy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, nie prowadzi się postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego na podstawie art. 36 u.d.p. Dlatego też w analizowanej sprawie organ mając wiedzę, iż PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy tarasu o konstrukcji drewnianej w pasie drogi gminnej nr [...], a zatem postępowanie, które mogłoby zakończyć się podjęciem przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, nie powinien był wszczynać postępowania na podstawie art. 36 u.d.p. Postępowanie organu pierwszej instancji, w tym zawieszenie postanowieniem wydanym w dniu 23 lipca 2025 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] do stanu pierwotnego, należy uznać za niezgodne z treścią w/w art. 36 u.d.p. i z pewnością przedwczesne. Kolegium konkludowało, że skoro w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, nie stosuje się przepisu art. 36 u.d.p., zgodnie z którym właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o przywróceniu do stanu poprzedniego, to również postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego zmierzające do podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, nie może być zagadnieniem wstępnym dla tego postępowania. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium spółka zarzuciła mu naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanego aktu administracyjnego, to jest art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie przez Kolegium, czy podmioty wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w tym przede wszystkim spółka, posiadają status strony postępowania w rozumieniu przepisów prawa; przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanego aktu administracyjnego, to jest 28 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaadresowanie postanowienia w sprawie do podmiotów, które przymiotu strony w sprawie są pozbawione; przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanego aktu administracyjnego, to jest art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia uchylającego akt administracyjny organu pierwszej instancji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie, a nadto organ drugiej instancji nie wykazał przesłanek skutkujących koniecznością zastosowania właśnie normy art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Argumentowała m.in., że organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w szczególności spółkę oraz A. B., nie uzasadniając w żaden sposób ich statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem zaniechanie to ma fundamentalne znaczenie, albowiem jeżeli spółka nie jest stroną postępowania, to postępowanie w ogóle nie powinno było być wszczęte w stosunku do niej, a tym bardziej nie powinny być do niej adresowane jakiekolwiek akty administracyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97-103 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2025 r. (sygn. akt I OSK 11/24, CBOSA), przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W świetle zatem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, LEX). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21, publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Kluczową w sprawie kwestią jest odpowiedź na pytanie czy zasadnie organ pierwszej instancji, powołując się na art. 36 u.d.p. wskazał, że zakończenie jego postępowania wymaga wydania przez PINB prawomocnej decyzji o rozbiórce obiektu budowalnego. Zgodnie z art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy zostanie spełniona przesłanka określona w zdaniu drugim tego przepisu, a mianowicie, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem nie wymaga podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przed zastosowaniem przepisu art. 36 u.d.p. konieczne jest zatem najpierw ustalenie, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 36 u.d.p. W sytuacji natomiast gdyby okazało się, że pas drogowy został zajęty przez obiekt budowlany wymagający wydania decyzji o rozbiórce to zarządca drogi nie może wydać decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że organ pierwszej instancji mając wiedzę, iż PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy tarasu o konstrukcji drewnianej w pasie drogi gminnej, a zatem postępowanie, które mogłoby zakończyć się podjęciem przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, nie powinien był wszczynać postępowania na podstawie art. 36 u.d.p. Postępowanie organu pierwszej instancji, w tym zawieszenie postanowieniem wydanym w dniu 23 lipca 2025 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej do stanu pierwotnego, należało uznać za niezgodne z treścią art. 36 u.d.p. i przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższe rozważania. Winien także odnieść się w sposób wyczerpujący do stanowiska skarżącej dotyczącego przymiotu strony postępowania mając na uwadze, że art. 28 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 36 u.d.p. prowadzi do wniosku, że stroną postępowania, może być jedynie podmiot objęty zakresem zastosowania tej normy materialnoprawnej, tj. podmiot którego sytuacja prawna ulega konkretyzacji decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie art. 36 u.d.p. Zatem adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia (albo niezgodnego z warunkami umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d.). Dokonane ustalenia po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego należy zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającemu treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.