II GSK 1726/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3073/24 w sprawie ze skargi M. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3073/24 oddalił złożoną przez M. S.A. z siedzibą w W. (zwane dalej M.) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2024 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 października 2021 r., nr [...] i orzekającą o istocie sprawy poprzez wymierzenie M. kary w wysokości 1 544,29 zł za przekroczenie terminu zajęcia przez M. części pasa drogowego drogi gminnej, stanowiącej ul. K. (dz. nr [...], obręb [...] i dz. [...]) poprzez umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w postaci przewodu wodociągowego o powierzchni rzutu poziomego wynoszącej 29,70 m2 w okresie od 22 maja 2019 r. do 4 czerwca 2020 r. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego, stwierdzając, że decyzję wydano prawidłowo stosując art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.) i § 1 pkt 2 i § 3 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności faktyczne sprawy były bezsporne; M., pomimo wygaśnięcia poprzednio wydanego zezwolenia z dniem 31 grudnia 2017 r., zajmowała w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 4 czerwca 2020 r. pas drogowy na urządzenie w postaci przewodu wodociągowego powierzchni rzutu poziomego 29,70 m2. M. złożyła w dniu 5 czerwca 2020 r. podanie o udzielenie zezwolenia na umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2045 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. udzielił jej zezwolenia wyłącznie na okres od 5 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2045 r., odmawiając udzielenia zezwolenia za okres wcześniejszy, tj. od 1 stycznia 2018 r. do 4 czerwca 2020 r. Prawidłowo wykazało SKO, że kara powinna być wymierzona wyłącznie za okres od 22 maja 2019 r. do 4 czerwca 2020 r., bowiem za okres wcześniejszy (od 1 stycznia 2018 r. do 21 maja 2019 r.) nastąpiło przedawnienie określone w art. 189g § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem kara nie może być nałożona, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia naruszenia. Choć okres 5-letni termin względem daty orzekania przez SKO (23 lipca 2024 r.) przypadał na 22 lipca 2019 r., to jednak podlegał wydłużeniu o 63 dni, (co spowodowało jego przesunięcie na 22 maja 2019 r.) z racji zawieszenia postępowania; z mocy art. 103 k.p.a. termin z art. 189g § 1 k.p.a. podlegał wstrzymaniu biegu. Z tych powodów karę wymierzono za okres zajmowania pasa drogowego od 22 maja 2019 r. do 4 czerwca 2020 r. Prawidłowo też obliczono wysokość kary, stosując właściwą stawkę i okres, za jaki ją obliczono. Prawidłowo też stwierdzono, że w sprawie nie zachodziły podstawy odstąpienia od wymierzenia kary, określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten wymagał znikomego charakteru naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Zakres naruszenia ze strony M. nie był znikomy. Przeciwnie, okres zajmowania pasa drogowego pod przewód wodociągowy był znaczny i trwał od 1 stycznia 2018 r. do 4 czerwca 2020 r.; spółka dopiero 5 czerwca 2020 r. wystąpiła o zezwolenie za okres wsteczny. Właścicielem tego urządzenia M. stała się już od 14 lipca 2017 r., na mocy umowy z dnia 14 lipca 2017 r., nr [...] zawartej z poprzednim właścicielem, K. S., który uzyskał zezwolenie na okres od 1 styczni 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. M. jest profesjonalistą, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie uzdatniania i dostarczania wody; posiada aż 5 367 decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Tym samym miała pełną świadomość konieczności uzyskiwania zezwoleń z odpowiednim wyprzedzeniem. Z wyrokiem nie zgodziła się M. składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "brak rzeczywistej kontroli" zarzutu niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co prowadziło w nieuprawniony sposób do oddalenia skargi; organ powinien bardziej wnikliwie zbadać, czy naruszenie miało charakter znikomy i uwzględnić, że strona zaprzestała naruszenia składając wniosek o udzielenie zezwolenia 5 czerwca 2020 r. M. wykonuje zadania z zakresu "pożytku publicznego" zaopatrując ludność w wodę i odprowadzając ścieki; posiada łącznie 3 531 915 mb przewodów wodociągowych. Odmowa odstąpienia od nałożenia kary była więc "niecelowa", bowiem urządzenie jest umieszczone w gruncie i nie stanowi niebezpieczeństwa, nawet gdy działa bez uprzedniego zezwolenia. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "brak rzeczywistej kontroli" zarzutu niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co prowadziło w nieuprawniony sposób do oddalenia skargi; organ powinien – jak twierdzi M. – bardziej wnikliwie zbadać, czy naruszenie miało charakter znikomy i uwzględnić, że strona zaprzestała naruszenia składając wniosek o udzielenie zezwolenia 5 czerwca 2020 r. M. wykonuje bowiem zadania z zakresu "pożytku publicznego" zaopatrując ludność w wodę i odprowadzając ścieki; posiada łącznie 3 531 915 mb przewodów wodociągowych. Odmowa odstąpienia od nałożenia kary była więc "niecelowa", bowiem urządzenie jest umieszczone w gruncie i nie stanowi niebezpieczeństwa, nawet gdy działa bez uprzedniego zezwolenia. Istota zarzutu kasacyjnego sprowadza się do twierdzenia, że SKO z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zastosowało w stosunku do M. instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, bowiem nie uwzględniło przy wydawaniu decyzji statusu M. i jej funkcji, która obejmuje realizację zadań użytecznych dla społeczności m.st. Warszawy i okolicznych gmin w zakresie dostawy wody, odprowadzania ścieków, a także skali w jakiej M. świadczy swoje usługi. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodziły podstawy odstąpienia od nałożenia kary określonej w art. 40 ust. 12 u.d.p., w wysokości 1 544,29 zł za przekroczenie terminu zajęcia przez M. części pasa drogowego drogi gminnej, stanowiącej ul. K. (dz. nr [...], obręb [...] i dz. nr [...], obręb [...]) pod urządzenia niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego w postaci przewodu wodociągowego o powierzchni rzutu poziomego wynoszącej 29,70 m2 w okresie od 22 maja 2019 r. do 4 czerwca 2020 r. Skarżąca M., jak sama podkreśliła, jest profesjonalistą na rynku dostawy wody (przewodami wodociągowymi) do mieszkańców oraz odprowadzania nieczystości (kanalizacją sanitarną). Natomiast z zachowania skarżącej M. w sferze zabiegów o legalne korzystanie z urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, a ulokowanych w pasie drogowym, profesjonalizmu tego nie było widać. Sporne urządzenie M. nabyła umową z dnia 14 lipca 2017 r., nr [...], wiedząc, że okres, na jaki udzielono zezwolenia poprzednikowi prawnemu upływa 31 grudnia 2017 r. Z zupełnie nieznanych powodów M. zwlekała z podaniem o udzielenie nowego zezwolenia aż do 5 czerwca 2020 r., a więc przez dwa i pół roku. Trudno taką organizację zawiadywania działalnością gospodarczą ocenić jako sprawną i profesjonalną. W żadnym razie waga naruszenia o takim rozmiarze nie była znikoma; przeciwnie była znaczna. I nie mogła być ograniczana – jak przyjęto to w skardze kasacyjnej – wyłącznie do wysokości opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Nadto, trafnie ocenił Sąd instancji – choć nie mogło odmienić wyniku sprawy – że ocena wagi naruszenia (która w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi okazać się znikoma) winna uwzględniać nie tylko arytmetykę korzyści, jakie z tytułu legalnego zachowania się podmiotu (uiszczania opłat) miały trafić do jednostki samorządu terytorialnego, ale i przyczynę popadnięcia w stan naruszenia prawa, gdy należność warunkowana była aktami staranności wymaganymi od ukaranego podmiotu. Przy ocenie "znikomego" charakteru należało wziąć pod rozwagę to, czy podstawa nałożenia kary nastąpiła z przyczyn niezależnych od sprawcy i jaki był stopień umyślności oraz natężenia złej woli (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23, CBOSA). Podmiot, który jest profesjonalistą w zakresie działalności wodno-kanalizacyjnej winien dotrzymywać terminów zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym i z odpowiednim wyprzedzeniem zabiegać o kolejne zezwolenie, gdy chce kontynuować swoją działalność za pomocą takiego urządzenia. Nie mógł mieć znaczenia dla wyniku sprawy argument, iż M. wykonuje dla ludności zadania z zakresu "pożytku publicznego" zaopatrując mieszkańców m.st. Warszawy i okolicznych gmin w wodę i odprowadzając ścieki, posiadając przy tym łącznie 3 531 915 mb przewodów wodociągowych. Po pierwsze, M. nie wykonuje zadań pożytku publicznego, bowiem nie spełnia wymogów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338), ale jako przedsiębiorca w obszarze rynku usług komunalnych, świadczy usługi użyteczności publicznej zaspokajające zbiorowe potrzeby ludności, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679). Wbrew ocenie skarżącej, ten publiczny walor usług, stanowi okoliczność zaostrzającą standardy, wedle których oceniać należy zachowania spółki. Skoro organizatorami (choćby w postaci zgromadzenia wspólników) usług są organy administracji publicznej, to od takich przedsiębiorców w pierwszej kolejności wymaga się przestrzegania prawa. Związki ustrojowe spółki M. z organami samorządu gminnego, wbrew ocenie skarżącej, nie ułatwiają dopatrywania się znikomego charakteru naruszenia polegającego na 2,5-rocznym korzystaniu z urządzenia w pasie drogowym w sposób naruszający prawo. M. jest profesjonalnym przedsiębiorcą i od takich podmiotów należy wymagać bieżącego kontrolowania terminów, na jakie udzielono zezwoleń oraz reagowania kolejnym podaniem o zezwolenie w wypadku zbliżającego się terminu wygaśnięcia zezwolenia poprzednio udzielonego. W przypadku odstąpienia od ukarania jej, traktowana byłaby w sposób rażąco różny od innych podmiotów, co uzasadniało brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi. Nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ i Sąd I instancji pominęły to, że skarżąca zaprzestała naruszania (dopuszczania się deliktu z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.), bowiem uzyskała końcowo zezwolenie i zaczęła prawidłowo korzystać z pasa drogowego. Jak jednoznacznie wynika z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględnienie podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jest dopuszczalne gdy kumulatywnie w sprawie wykazane zostanie, że waga naruszenia była znikoma a strona zaprzestała naruszenia. Jak już wykazano to w dotychczasowych partiach uzasadnienia, w sprawie w żadnym względzie nie zachodziła podstawa odstąpienia od nałożenia kary w postaci znikomej wagi naruszenia. Badanie zatem kolejnej z kumulatywnie wymaganych przez art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek, w postaci zaprzestania naruszenia, nie mogło przełożyć się na wynik sprawy, a tym samym na wagę naruszenia, o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rolą instytucji odstąpienia od nałożenia kary jest przeprowadzenie linii delimitującej społecznie akceptowalną granicę zastąpienia kary pieniężnej upomnieniem. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 189f k.p.a. chodzi bowiem o ocenę skali naruszenia wartości i dóbr chronionych prawem (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., II GSK 497/20, CBOSA). Chodzi więc o wyklarowanie wypadków darowania skutków finansowych kary, w których przynajmniej w jakimś stopniu rolę grają przyczyny ulokowane poza sferą woluntarną podmiotu dopuszczającego się naruszenia. Kara administracyjna oparta jest zwykle na regule bezwzględnej odpowiedzialności; fakt prawotwórczy jest równoznaczny z ukaraniem, a więc nawet wówczas gdy podmiot w nieświadomy sposób dopuścił się stanu naruszenia. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary z art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. polega na tym, że gdy podmiot dopuszczający się naruszenia, już po nim, dostatecznie szybko zorientował się, że narusza prawo i szybko postarał się o zminimalizowanie rozmiarów tego naruszenia – a w konsekwencji tego zachowania skutki naruszenia okazały się nieznaczne (znikomej wagi) – to tylko wówczas pojawia się tytuł do zastosowania tej wyjątkowej instytucji. Innymi słowy, jakość zachowania się takiego podmiotu sprawia, że rzeczywiście społeczny skutek właściwy ukaraniu odniesie również upomnienie. Tych warunków w sprawie skarżąca nie spełniła. Z wyłożonych tu względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.