II SA/Ol 141/26

Dnia 12 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Fundacji [...] w O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił, na wniosek M. S. (dalej jako: "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...], obręb [...], [...] obszar wiejski. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz opisał przebieg postępowania i stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn.zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Spełnienie warunku z pkt. 5 – zgodności decyzji z przepisami odrębnymi – stwierdzono po uzgodnieniu projektu decyzji z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: "RDOŚ") na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.; Starostą Powiatowym w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.; Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Zarządem Zlewni w G. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.; Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. na podstaiwe art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. Zaznaczył, że w sprawie wymagane było uzgodnienie z RDOŚ z uwagi na lokalizowanie planowanej inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z [...]). Ponadto inwestycja znajduje się także na terenie Obszaru Natura 2000 [...] i obszaru Natura 2000 [...]. Burmistrz zaznaczył, że RDOŚ bierze pod uwagę wszelkie przepisy ochrony przyrody obowiązujące na terenie planowanej inwestycji. W złożonym od ww. decyzji odwołaniu Fundacja O. (dalej jako: "Fundacja", "skarżąca") podniosła, że przedmiotowa działka położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszarów Natura 2000 "[...]" oraz "[...]", a także na terenie Rezerwatu Biosfery UNESCO "[...]". Podała, że działka od wielu lat wchodzi w areał łowiecki orlika krzykliwego i kani rudej, gatunków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej oraz tzw. gatunków strefowych w polskim prawodawstwie. Najbliższe tereny lęgowe z czynnymi gniazdami znajdują się od miejsca planowanej inwestycji w przypadku orlika zaledwie 400 m i 650 m, a w przypadku kani rudej – 550 m. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. [...], dalej jako: "plan ochrony [...]") ww. działka znajduje się w strefie planistyczno-przyrodniczej o symbolu "[...]", w której nie dopuszcza się przy ustalaniu warunków zabudowy do wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Fundacja zaznaczyła, że inwestor złożył drugi wniosek dotyczący zabudowy na tej samej działce, co prowadzi do tzw. efektu skumulowanego wobec środowiska przyrodniczego i nie ma rzeczywistego związku z budownictwem zagrodowym. W odpowiedzi na odwołanie z 19 września 2025 r., inwestor zarzucił, że Fundacja nie wnosiła uwag na etapie uzgadniania projektu decyzji. Wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z Wydziałem Ochrony Środowiska, [...] Parkiem Krajobrazowym i RDOŚ, którzy nie wnieśli sprzeciwu wobec planowanego zamierzenia. Ponadto, zauważył, że wskazane przez Fundację działki znajdują się w większych odległościach, to jest: 900 m, 1000 m i 700 m. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami, strefy ochronne wokół gniazd tych gatunków wynoszą 100-200 m, a w okresie lęgowym okresowo mogą być większe, zatem lokalizacja planowanej inwestycji znajdowałaby się w odległości 700 m od najbliższych gniazd, czyli znacząco poza ustawowo określonymi granicami stref ochronnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy), decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało stan faktyczny sprawy i podało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Stwierdziło, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,9198 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wnosi [...] ha. W związku z tym, nie znajdował zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i należało ustalić, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodało, że realizując ww. obowiązek, Burmistrz rozszerzył obszar analizowany ponad ustawowe minimum i wyznaczył go w odległości stanowiącej sześciokrotność szerokości frontu, co uzasadnił specyfiką sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji, charakteryzującego się lokalizacją rozproszonej zabudowy zagrodowej. Organ odwoławczy podał, że działka nr [...](1) znajduje się w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, a zatem zostałaby objęta analizą również w razie wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Natomiast działka nr [...](2)położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora. Objęcie analizą tych działek daje zatem pełniejszy obraz zagospodarowania i zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji i uzasadniało poszerzenie obszaru analizowanego. W tak wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa zagrodowa, w tym budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, w związku z czym warunek kontynuacji funkcji Kolegium uznało za spełniony. Kolegium opisało nadto sposób ustalania przez organ pierwszej instancji poszczególnych parametrów inwestycji (tj. linii zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania). W odniesieniu do udziału powierzchni zabudowy organ odwoławczy zauważył, że średnia wartość tego parametru dla obszaru analizowanego wynosi 0,064, co pozwoliłoby na realizację budynku o powierzchni 96 m2, podczas gdy inwestor wnosił o ustalenie go w przedziale od 140 m2 do 180 m2. Budynki mieszkalne w obszarze analizowanym mają powierzchnię zabudowy w przedziale od 46 m2 do 113 m2. Za dopuszczalne uznano więc ustalenie takiego wskaźnika udziału powierzchni zabudowy, który będzie odpowiadał maksymalnej istniejącej w obszarze analizowanym powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego wynoszącej 113 m2, co przy powierzchni terenu inwestycji wyznaczonej na 1500 m2 wynosi 0,0754. Taka wartość przekracza średnią z obszaru analizowanego, jednak nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ostatecznie Kolegium oceniło, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy, a projekt decyzji został milcząco uzgodniony z właściwymi organami. Podkreśliło, że wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy, w przypadku milczącego uzgodnienia organ administracji nie ma obowiązku oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został w sposób milczący uzgodniony przez RDOŚ, zarzuty dotyczące potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie mogły zostać uwzględnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję Fundacja w istocie powtórzyła argumentację zwartą w odwołaniu. Ponadto wskazała, że działka w części wnioskowanej pod zabudowę położona jest 100 m od brzegu naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego (oczko wodne), znajdującego się na sąsiedniej działce. Już z tego powodu Burmistrz powinien był odmówić ustalenia warunków zabudowy w sprawie. Burmistrz i RDOŚ nie odnieśli się do tej kwestii, a zgodnie z zapisami uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zabroniona jest realizacja nowej zabudowy w odległości 100 m od cieków i zbiorników wodnych. Fundacja wywiodła, że ocena zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska nie może się ograniczać do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, gdyż nie zwalnia ono organu z obowiązku wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Skarżąca zarzuciła także, że wprowadzenie nowej zabudowy mieszkalnej na otwartych terenach bardzo cennych i wrażliwych pod względem krajobrazowym i przyrodniczym w najbliższej przyszłości będzie skutkować ekspansją budownictwa mieszkalnego i rekreacyjnego oraz bardzo negatywnym wpływem na walory krajobrazowe i przyrodnicze, bezpowrotnie je niszcząc, pomimo obowiązywania wielu form ochrony przyrody. Wątpliwości wzbudza ponadto ustalenie warunków zabudowy, mimo że działka nie posiada "formalnego" dojazdu do drogi publicznej. Fundacja zarzuciła też, że Burmistrz samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora, który wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, ustalając warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz milczącej zgody RDOŚ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Pismem z 17 marca 2026 r. (data wpływu do Sądu), inwestor wyjaśnił, że wskazany w skardze zbiornik wodny jest oddalony od miejsca planowanych inwestycji o ponad 170 m, a ponadto od wielu lat, ze względu na suszę hydrologiczną, cały teren jest pozbawiony wody i porośnięty roślinnością, co przedstawiają zdjęcia satelitarne załączone do pisma. Wskazał, że z map ewidencyjnych wynika, że działki, na których mają bytować ptaki chronione, znajdują się w znacznie większych odległościach, niż podała Fundacja. Ponadto jego działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Parku [...], który jest odwiedzany przez tysiące turystów, zaś sąsiednie działki są intensywnie uprawiane przez okolicznych rolników. Dodał, że planowane inwestycje lokalizowane są na działce o pow. prawie 3 ha, leżącej bezpośrednio przy ruchliwej drodze gminnej, pomiędzy już istniejącymi zabudowaniami, dlatego powstanie nowych zabudowań zagrodowych nie wpłynie na walory krajobrazowe. Fundacja przy piśmie procesowym z 28 kwietnia 2026 r., przedłożyła zdjęcie zbiornika wodnego, o którym pisała w skardze wykonane w kwietniu 2026 r. Na rozprawie 12 maja 2026 r. przewodniczący Fundacji podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Podał, że sprawa o sygn. akt II SA/Ol 140/26 dotyczyła sąsiedniej działki do inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Dodał, że na sąsiedniej działce nr [...](1) znajduje się zbiornik wodny i nie jest to zbiornik powstały na skutek roztopów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są trafne. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na opisanej wyżej działce. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Jak podał inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gospodarstwo rolne związane z przedmiotową inwestycją obejmuje obszar o powierzchni 2,9198 ha. Natomiast zgodnie z zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] r. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi [...] ha. Z uwagi na powyższe, organy obu instancji stwierdziły, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p.") – w brzmieniu zgodnym z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) – nie ulega wyłączeniu. Organy obu instancji oceniły, że możliwe było ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, ponieważ został spełniony warunek przewidziany w ww. przepisie. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. We wniosku z 28 lutego 2025 r. inwestor określił planowaną inwestycję jako "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej". Jednocześnie, w sprawie nie jest sporne, że inwestor złożył również drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy na części tej samej działki, także dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego. Jak natomiast stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 498/25 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA – pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne są przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy, a nie sposób, w jaki jest ona rzeczywiście wykorzystywana. Cechy te determinują bowiem charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie. Należy zatem uznać, że zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli obejmuje obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej. Należy podzielić w pełni prezentowane w judykaturze stanowisko, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a takie związanie nie jest charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, niepowiązanej w żaden sposób z prowadzeniem produkcji rolnej". Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej, gdyż nie zapewnia wykonywania działalności rolniczej, a skład orzekający tutejszego Sądu stanowisko to popiera i przyjmuje jako własne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. np. wyrok NSA 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 726/18; wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2794/22 czy wyrok NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1731/23, CBOSA). Zgodnie zaś z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z cywilistycznego punktu widzenia jednym z istotnych elementów gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą, zaś bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1731/23, CBOSA). Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na "zagrodę". Podzielając przedstawione stanowiska judykatury, należy podkreślić, że inwestor w toku postępowania administracyjnego nie był wezwany do wykazania, że rzeczywiście jego celem jest uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej; w szczególności, nie został zobligowany do wykazania związku planowanego budynku mieszkalnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Z uwagi więc na bezsporny brak możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (przewidującego, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie), w sprawie należało zbadać warunek kontynuacji funkcji przez planowana inwestycję. Narzędziem służącym do zbadania, czy na danym terenie występują przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, w tym spełnienie ww. wymogu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa, a następnie do władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z ww. przepisu wynika, że zasadą jest więc wyznaczenie obszaru analizowanego w ustawowo przewidzianym, podstawowym zakresie (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m). W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. dopuszcza wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem. Podkreśla się jednak, że sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana przez wnioskodawcę zabudowa. Taka możliwość nie może być uznana za regułę. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć bowiem charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która umożliwi ustalenie warunków zabudowy w sposób odpowiadający planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a nie wyłącznie subiektywnemu interesowi wnioskodawcy zainteresowanemu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku o jej wydanie (zob. np. wyrok z NSA 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/21; wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20 czy wyrok NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2288/24, CBOSA). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować, m.in. takie względy jak różnorodność zabudowy, objęcie granicami obszaru analizowanego określonego, wyodrębnionego kwartału zabudowy, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20, CBOSA). Wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary może więc mieć miejsce w przypadku uznania, że jest to niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy i poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2469/21 czy wyrok NSA z 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3106/19, CBOSA). Co więcej, regulacja granic obszaru analizowanego, wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego, nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. ww. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2469/21 oraz wyrok NSA z 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1636/08, CBOSA). W konsekwencji, o ile przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem, stanowi pewną regułę której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia, to powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar powinno być szczegółowo umotywowane w analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2021/23 czy wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 395/22, CBOSA). W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony przez promień równy pięciokrotnej szerokości frontu terenu wynoszącego 32 m, tj. 160 m. W tak wyznaczonym obszarze znalazły się dwie działki z zabudową zagrodową. Organy obu instancji oceniły, że istnieją przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego. Jednak argumentacja mająca przemawiać za przyjęciem takiego rozwiązania, nie jest przekonująca. Autor analizy urbanistycznej podał, że "sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi wycinek obrębu geodezyjnego [...], charakteryzujący się lokalizacją rozproszonej zabudowy zagrodowej. W celu dokładnego zbadania odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych już działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych postanowiono zwiększyć obszar analizowany, tak by objąć jego zasięgiem całą zabudowę znajdującą się w nowokształtowanej strukturze urbanistycznej". Kolegium dodało, że jedna z dwóch działek ujętych w analizie znajduje się w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, zatem zostałaby objęta analizą również w razie wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Natomiast druga działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której część stanowi teren inwestycji. Objęcie analizą zabudowy na tych działek daje "pełniejszy obraz zagospodarowania i zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji", co zdaniem organu odwoławczego uzasadnia poszerzenie obszaru analizowanego. W ocenie tutejszego Sądu, zamiar kształtowania przez gminę nowej jednostki urbanistycznej (tworzenia struktury osadniczej) nie powinien być realizowany w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż temu celowi służy plan ogólny gminy lub plan miejscowy, co wprost wynika z przepisów u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 13a ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. w planie ogólnym określa się strefy planistyczne (lit. a) i gminne standardy urbanistyczne (lit. b), a ponadto można określić obszary uzupełnienia zabudowy (pkt. 2 lit. a). Natomiast przepis art. 13c ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 3 tego artykułu w wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyznaczenie strefy wielofunkcyjnej z zabudową zagrodową. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast stosownie do art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dodatkowo należy wskazać, że sama w sobie okoliczność, iż działka nr [...](2) graniczy z działką inwestora o powierzchni 2,9198 ha, nie uzasadnia ujęcia jej w obszarze analizowanym, skoro jest ona oddalona od tej części działki inwestora, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wątpliwości budzi także prawidłowość przyjętej metodologii ustalania parametrów inwestycji. Analiza urbanistyczna zawiera tabelę, która powinna przedstawiać opis istniejącego zagospodarowania w obszarze analizowanym, czego jednak nie czyni. Zawiera ona bowiem tylko parametry trzech budynków mieszkalnych, natomiast pomija zupełnie znajdujące się również w obszarze analizowanym budynki o pozostałych funkcjach. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci m.in. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Stanowi to niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione, zaś to powinno wynikać z analizy. Ustalenie średnich wielkości wskaźników w obszarze analizowanym jest więc obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 648/25, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Jak wynika z akt sprawy, inwestor załączył do wniosku właściwą mapę w skali 1:1000, natomiast obszar analizowany został wprawdzie wyznaczony na kopii tej mapy, ale po pomniejszeniu jej w sposób, który nie odzwierciedla skali 1:1000, co jest niezgodne z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolejną nieprawidłowością wymagającą wyjaśnienia – choć nie miała ona przesądzającego znaczenia w okolicznościach tej sprawy – było ustalenie parametrów wnioskowanej zabudowy, to jest udziału powierzchni nowej zabudowy, niezgodnie z wnioskiem, bez uprzedniego uzyskania stanowiska inwestora w tym zakresie. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przy czym, organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji i jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja, natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma takiego charakteru (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20 czy wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1356/25, CBOSA). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Kluczowe znaczenie ma tu dowód z analizy urbanistycznej, przy czym przygotowanie tej analizy i samego projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie posiadającej wiedzę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli w wyniku tej analizy poszczególne parametry urbanistyczno-architektoniczne przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od zaproponowanych we wniosku, tak jak w niniejszej sprawie, organ winien uzyskać w tej kwestii stanowisko inwestora (zob. wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2086/18 i wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1356/25). W kontrolowanej sprawie Burmistrz nie zwrócił się do inwestora o wyrażenia stanowiska, co do ustalenia mniejszego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a w konsekwencji znacznie mniejszej powierzchni zabudowy. Z uwagi na okoliczności sprawy, to jest brak wniesienia przez inwestora odwołania od decyzji o warunkach zabudowy i skargi na decyzję Kolegium, uznać można, że zaaprobował on ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Przyjąć bowiem należy, że w świetle zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), stanowisko inwestora w sprawie akceptacji parametrów urbanistyczno-architektonicznych może być wyrażone w każdy sposób, który pozwala na ustalenie woli inwestora (por. ww. wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1356/25, CBOSA). Przechodząc zaś do zarzutów skargi dotyczących zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi, należy podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do "przepisów odrębnych". Chodzi tu więc o regulacje prawne, które stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, którymi zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a ponadto są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie parku krajobrazowego, wydana na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 502/25, CBOSA). Fundacja podniosła na etapie postępowania sądowego, że planowana inwestycja narusza, ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie [...], zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jako dowód na powyższe skarżąca przedłożyła przy piśmie procesowym z 28 kwietnia 2026 r. zdjęcie zbiornika wodnego. Inwestor zaprzeczył w piśmie z 17 marca 2026 r., aby był to naturalny zbiornik wodny, do którego zastosowanie na ww. zakaz. Ponadto inwestor ustalił na podstawie danych z geoportalu, że zbiornik na zdjęciu jest również oddalony od jego działki o ponad 100 m. Co prawda wydruki z serwisu geoportal.gov.pl, jako portalu prowadzonego przez organ władzy publicznej, stanowią przydatny i wiarygodny materiał dowodowy m.in. w sprawach dotyczących ochrony przyrody oraz zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 czy wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2251/22, CBOSA), lecz przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być wyręczanie organów administracji publicznej w prowadzeniu postępowania dowodowego. Natomiast zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie czy rzeczywiście w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji znajduje się zbiornik wodny, w odniesieniu do którego obowiązywałby ww. zakaz. Z uwagi na treść § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr [...] okoliczność ta winna być ustalona przez organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii sprzeczności planowanej inwestycji z zakazem wynikającym z § 7 Planu Ochrony [...], dotyczącego strefy [...]" (gm. [...]), stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony [...], należy zauważyć, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 19 ust. 6a i art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm., dalej "u.o.p. z 2012 r.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym art. 19 ust. 6a zd. pierwsze u.o.p. z 2012 r. stanowił, że "sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody". Co istotne, ustawodawca na gruncie u.o.p. z 2012 r. wyłącznie w odniesieniu do planu ochrony dla parku narodowego i planu ochrony dla rezerwatu przyrody przewidział, że zawierają one przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 19 u.o.p. z 2012 r. akty te były ustanawiane w drodze odpowiednio: rozporządzenia przez ministra właściwy do spraw środowiska (ust. 5) i w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska ust. 6). Ustawodawca nie zastrzegł natomiast w odniesieniu do planu ochrony dla parku krajobrazowego, że jest to akt prawa miejscowego. Przepis ust. art. 19 ust. 6a zd. pierwsze stanowił jedynie, że sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w określonym terminie albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Ponadto przepis art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. z 2012 r. przewidywał, że plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. W ówczesnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidywał więc, że plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a, tak jak stanowi aktualnie art. 20 ust. 4a pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Ust. 4a tego przepisu został dodany dopiero z dniem 11 września 2015 r. przez art. 9 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; Dz. U. z 2015 r. poz. 774. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy nowelizującej z 24 kwietnia 2015 r., plany ochrony parków krajobrazowych obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie planów ochrony wydanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też nie można uznać, że na mocy tego przepisu, przepis art. 20 ust. 4a pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym jej brzmieniu ma zastosowanie do uchwały podjętej w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym. W konsekwencji podkreślić trzeba, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed tą nowelizacją utrwalił się pogląd, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany i nie mogą być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 823/16; wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 516/18 czy wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3865/19). Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy były zobowiązane do oceny prawidłowości milczącego uzgodnienia projektu tej decyzji przez RDOŚ. Jak stwierdził NSA w wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1539/23 (CBOSA) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, według którego milczące uzgodnienie nie daje podstaw organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy do przeprowadzania we własnym zakresie oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1881/21, CBOSA). Skoro bowiem przepisy przewidują tzw. milczące uzgodnienie, to brak jest podstaw do uznania że uzgodnień nie dokonano prawidłowo (zob. wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 792/24, CBOSA). Podkreślić trzeba, że powołany przez Fundację w skardze wyrok tutejszego Sądu z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1055/12, wyrażający pogląd przeciwny od przedstawionego wyżej, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13. NSA w przedmiotowym wyroku, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Przyjęcie koncepcji przeciwnej oznaczałoby, że organ odwoławczy wkraczałby w kompetencje wyspecjalizowanych organów, to zaś przeczyłoby istocie współdziałania. Pozostałe zaś wyroki sądów administracyjnych odnoszą się do oceny postanowień wydanych przez organy uzgadniające, nie zaś do oceny milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego argumentacja tam przytoczona nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1484/23 (CBOSA), "w przypadku pozytywnego uzgodnienia dokonanego przez wyspecjalizowane organy, w tym w drodze tzw. milczącego uzgodnienia, zakwestionowanie tego uzgodnienia przez uczestnika postępowania innego niż inwestor jest możliwe w ramach kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju pośrednia kontrola, jakkolwiek dopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 9.05.2013 r. II OSK 134/13), musi uwzględniać charakter tego uzgodnienia. Kontrola legalności stanowiska organu uzgadniającego musi być prowadzona przez sąd administracyjny z uwzględnieniem tego, że chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie (np. ochronie zabytków, ochronie przyrody, hydrologii), który działa w ramach uznania administracyjnego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny nie mogą zastępować ocen organu wyspecjalizowanego. W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to bowiem ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się natomiast w takim przypadku na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyroki NSA z 18.04.2024 r. II OSK 576/23, 18.03.2025 r. II OSK 485/24)". W ocenie tutejszego Sądu, przez zaniechanie wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia, RDOŚ – posiadający wyspecjalizowaną, ekspercką wiedzę w zakresie spraw z zakresu ochrony przyrody – uznał, że planowana inwestycja nie narusza zakazów zawartych w relewantnych przepisach prawa materialnego. Na podstawie materiałów sprawy zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego sąd nie może odnieść się do prawidłowości milczącego uzgodnienia projektu decyzji w kontekście spornego zbiornika wodnego. Natomiast inwestor stwierdził, że odległości wskazywanych przez fundację terenów lęgowych i łowieckich wymienionych ptaków objętych ochroną są większe, niż to podano w skardze. Reasumując, w kontrolowanej sprawie nie można uznać, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo, co jednocześnie wpływa na ocenę prawidłowości ustalenia parametrów planowanej inwestycji, choć są to kwestie wtórne wobec braku wykazania, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. To z kolei implikuje, że decyzje wydane przez organy administracyjne w sprawie naruszają przepis art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. Ponadto, z uwagi na zarzut podniesiony wprawdzie dopiero na etapie postępowania sądowego, należy zaznaczyć, że nie zgromadzono materiału dowodowego i nie oceniono go kompleksowo, w zakresie, który pozwoliłby na ocenę, czy planowana inwestycja nie narusza § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Uchybia to przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ sporządzi ponownie analizę urbanistyczną, z uwzględnieniem uwag i rozważań Sądu przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, oraz ustali wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. W zależności od poczynionych ustaleń, organ wyda decyzję, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., w tym szczegółowo odniesie się do zarzutów i argumentacji wszystkich stron postępowania. Jednocześnie tutejszy Sąd zaznacza, że nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia sprawy po jej ponownym rozpatrzeniu przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.