II SA/Ol 126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia kwatery tymczasowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. (Komendant Powiatowy PSP, organ I instancji) decyzją z "[...]" r. nałożył na W. S. (skarżący), na podstawie art. 83 ust. 3 pkt 2) w zw. z art. 76 ust 8 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123, dalej jako ustawa o PSP) , obowiązek zwolnienia kwatery tymczasowej nr "[...]" znajdującej się w B. przy ul. "[...]", do dnia 30 marca 2021 r. Komendant Powiatowy PSP uznał, że przydział kwatery tymczasowej następuje tylko i wyłącznie na okres pełnienia służby w jednostce organizacyjnej PSP. Nadto stwierdził, że kwatera tymczasowa jest to lokal mieszkalny albo pomieszczenie zaadoptowane na lokal mieszkalny, które znajduje się na terenie zamkniętym lub w budynku przeznaczonym na cele służbowe. Organ I instancji podkreślił, że Komenda Powiatowa PSP nie miała i nadal nie posiada na terenie miasta B. lokali mieszkalnych. Fakt podpisania umowy o najem lokalu o nazwie "lokal mieszkalny" nie zmienia statusu kwatery tymczasowej, a tym samym nie czyni z niej lokalu mieszkalnego. Natomiast decyzją Starosty B. z "[...]" r. nieruchomości, w skład której wchodzi lokal mieszkalny, zostały oddane w trwały zarząd Komendy Powiatowej PSP w B. z przeznaczeniem na wykonywanie zadań służbowych. Lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego znajduje się na terenie i w budynku służbowym Komendy, zatem jest kwaterą tymczasową. Organ I instancji zaznaczył, że teren Komendy jest to teren zamknięty. W umowie budynek, w którym znajduje się kwatera tymczasowa nr "[...]", jest nazwany budynkiem administracyjno-mieszkalnym, co świadczy o tym, że jest to nadal kwatera tymczasowa, a budynek wykorzystywany jest na potrzeby administracyjne Komendy. W związku z tym, że skarżący przeszedł na emeryturę, spełnił tym samym przesłankę wynikającą z art. 67 ust. 8 ustawy. Odwołanie od decyzji organu I instancji wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I - przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 83 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 8 ustawy o PSP polegające na ich błędnym zastosowaniu i nałożeniu na skarżącego obowiązku zwolnienia kwatery tymczasowej, w związku z zakończeniem przez niego służby zawodowej, podczas gdy zajmowany przez skarżącego lokal nie stanowi kwatery tymczasowej, jak również nie jest przeznaczony na cele służbowe oraz nie znajduje się na terenie zamkniętym; 2) art. 84 ustawy o PSP przez jego niezastosowanie, gdyż organ wydając decyzję nakazującą opuszczenie przedmiotowego lokalu winien zapewnić skarżącemu lokal zamienny o takim samym standardzie. II - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że lokal jest kwaterą tymczasową, jak również jest przeznaczony na cele służbowe oraz nie znajduje się na terenie zamkniętym oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów. "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w umowie o najem lokalu zawartej 31 sierpnia 1995 r. widnieje zapis, iż przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny położony w budynku administracyjno-mieszkalnym, co potwierdza, że przedmiotem najmu jest kwatera tymczasowa, bowiem budynek wykorzystywany jest na potrzeby administracyjne Komendy. Wskazano, że rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek PSP na lokale mieszkalne oraz na kwatery tymczasowe związane jest z przeznaczeniem danego lokalu. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Natomiast Komenda Powiatowa PSP w B. nie miała w swoich zasobach lokali i nadal nie ma możliwości przydziału na terenie miasta B. lokali mieszkalnych. W związku ze wskazaną powyżej sytuacją, na podstawie art. 83. ust. 3 pkt 2) ustawy o PSP brak jest podstaw prawnych do uznania, że funkcjonariusz zwolniony ze służby zachowuje prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, tym samym nie może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Natomiast na podstawie art. 84 ustawy o PSP, strażak zwolniony ze służby zachowuje prawo jedynie do przydzielonego lokalu mieszkalnego nie zaś kwatery tymczasowej. Dlatego skarżącemu, jako emerytowi PSP, nadal przysługuje niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego lub prawo do pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym. Z uwagi na to, że skarżący zajmuje kwaterę tymczasową i został zwolniony ze służby w PSP, zwolnienie kwatery tymczasowej jest w ocenie organu odwoławczego zasadne i obligatoryjne. Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 83 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 8 ustawy o PSP przez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy lokal stanowi kwaterę tymczasową, tym samym skarżący wraz z rodziną zajmuje go bez tytułu prawnego, jak również, że sporny lokal przeznaczony jest na cele służbowe, 2) art. 84 ustawy o PSP przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, podczas gdy skarżący po zakończeniu służby zachował prawo do przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, a w sytuacji wydania przez organ decyzji nakazującej opuszczenie przedmiotowego lokalu, winien on zapewnić skarżącemu lokal zamienny o takim samym standardzie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niezbadanie statusu prawnego spornego lokalu oraz przeznaczenia budynku, w którym się znajduje, a w konsekwencji przyjęcia, że zajmowany przez skarżącego lokal jest kwaterową tymczasową oraz znajduje się w budynku przeznaczonym na cele służbowe, 2) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, polegającej na dowolnym przyjęciu, że zajmowany przez skarżącego lokal jest kwaterową tymczasową oraz znajduje się w budynku przeznaczonym na cele służbowe, 3) art. 138 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wskazać również należy, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest także związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z "[...]" r. Rozstrzygnięciem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na skarżącego obowiązek zwolnienia kwatery tymczasowej nr "[...]" znajdującej się w B. przy ul. "[...]", do dnia 30 marca 2021 r., ponieważ funkcjonariusz zwolniony ze służby, w ocenie organów orzekających, nie zachowuje prawa do zajmowania kwatery tymczasowej. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123), strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak stanowi art. 74 ust. 1a, jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości. W myśl art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 5 - 8 ustawy, na kwatery tymczasowe przeznacza się lokale mieszkalne albo pomieszczenia adaptowane na mieszkalne, będące w należytym stanie technicznym i sanitarnym, które znajdują się w budynkach na terenie zamkniętym lub w budynkach przeznaczonych na cele służbowe (ust. 5). Kwaterą tymczasową może być lokal mieszkalny albo pomieszczenie adaptowane na mieszkalne o powierzchni mieszkalnej nieodpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia (ust. 6). Przydział lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, przeznaczonym na cele służbowe albo znajdującym się na terenie zamkniętym, następuje tylko na okres pełnienia służby w tej jednostce (ust. 8). Organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że z art. 83 ust. 3 pkt 2 ustawy o PSP wynika brak podstaw do uznania, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby zachowuje prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, tym samym nie może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Ponadto, na podstawie art. 84 ustawy o PSP strażak zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zapatrzeniu emerytalnym zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. W związku z tym, że w ocenie organów, skarżący zajmuje kwaterę tymczasową a nie lokal mieszkalny, to nie przysługuje mu prawo jej dalszego zajmowania. Należy wskazać, że z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, iż ustawodawca rozróżnia pojęcie "lokalu mieszkalnego" i pojęcie "kwatery tymczasowej". Strażak w służbie stałej ma prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a jeżeli w miejscowości, w której strażak pełni służbę, takiej możliwości nie ma, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości. Ustawodawca określił, że lokal mieszkalny przydzielany strażakowi musi, co do zasady, mieć powierzchnię odpowiadającą przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Natomiast gdy chodzi o kwaterę tymczasową, ustawa wyraźnie zaznacza, że nie musi ona odpowiadać przysługującym strażakowi normom zaludnienia, a to oznacza, że powierzchnia przydzielonej strażakowi kwatery tymczasowej może być od przysługującej strażakowi normy zaludnienia mniejsza lub większa (podobnie stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 4 sierpnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 442/11, LEX nr 864339). Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek PSP na lokale mieszkalne oraz na kwatery tymczasowe jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza PSP na okres pełnienia służby w celu zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Natomiast charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do ich stałego pobytu. Organ jednak ze stwierdzeń tych nie wyprowadził praktycznie żadnych wniosków przekonujących o tym, że skarżącemu przydzielono kwaterę tymczasową, a nie lokal mieszkalny. W sprawie jest bezsporne, że skarżący, będący aktualnie funkcjonariuszem w stanie spoczynku, w dniu 31 sierpnia 1995 r. podpisał umowę najmu lokalu mieszkalnego w B. przy ul. "[...]" o tytule: "Stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu - umowa o najem lokalu mieszkalnego". Z umowy wynika, że lokal składał się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju, wc, łazienki i pomieszczenia spiżarni o łącznej powierzchni użytkowej 58,90 m2, mieszkalnej 43,30 m2. Obecnie lokal posiada powierzchnię użytkową 72,40 m2, powierzchnię mieszkania 53,23 m2 oraz dodatkowo spiżarnię o powierzchni 8 m2. W dniu 3 stycznia 2018 r. skarżący przeszedł na emeryturę, a obecnie w lokalu zameldowani są jeszcze żona J., syn K. i córka skarżącego P. Skarżący wraz z żoną nie posiadają żadnego tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z powyższej umowy najmu lokalu mieszkalnego - użytkowego wynika wprost, że przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny, z określoną powierzchnią użytkową i z wyodrębnionymi pomieszczeniami, takimi jak pokoje, przedpokój, łazienka, wc, spiżarnia i kuchnia. Samo takie wskazanie nie wystarczy oczywiście dla jednoznacznego zakwalifikowania tego lokalu jako mieszkalnego, tym niemniej podkreślić należy, że powierzchnia pokoi odpowiada normom jakie muszą być uwzględnione przy przydziale lokalu mieszkalnego. Zwrócić należy również uwagę na bardzo długi okres zamieszkiwania przez skarżącego i jego rodzinę w przedmiotowym lokalu, który wynosi już około 26 lat, w tym ostatnie ponad 3 lata to czas pozostawania przez skarżącego na emeryturze. Już samo to prowadzi do wniosku, że przedmiotowy lokal przez znaczną część życia skarżącego de facto trwale zaspokajał potrzeby mieszkaniowe jego oraz jego rodziny. Jest to miejsce ich stałego pobytu oraz centrum życiowe od końca sierpnia 1995 r. Organy przyjęły, że lokal znajduje się w budynku jednostki organizacyjnej, który przeznaczony jest na cele służbowe. Warto zauważyć, że organ I instancji w swojej decyzji stwierdził, że do celów służbowych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. zaliczyć należy między innymi: organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczej; rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń; organizowanie szkolenia i doskonalenia pożarniczego. Wskazano przy tym, że cały budynek jest wykorzystywany na potrzeby administracyjne Komendy. Ponadto podniesiono, że skarżący wiedział, że budynek, w którym zaadaptował lokal na cele mieszkaniowe jest budynkiem administracyjno-mieszkalnym. Te okoliczności zaś przemawiają zdaniem organów za tym, że mamy do czynienia z kwaterą tymczasową, a nie lokalem mieszkalnym. Wnioski wyciągnięte przez organy w tym zakresie są, zdaniem Sądu, zbyt daleko idące i nie zostały poprzedzone odpowiednią analizą stanu oraz funkcji lokalu zajmowanego przez skarżącego. Należało zaś zweryfikować, jakie pomieszczenia znajdują się w tym lokalu oraz jakim celom one służą. Zupełnie nie wykazano, że w budynku, w którym znajduje się lokal zajmowany przez skarżącego, realizowane są któreś ze wskazanych przez Komendanta Powiatowego PSP w B. celów służbowych. Samo stwierdzenie, że budynek pełni funkcje administracyjne jest niewystarczające. Przede wszystkim w budynku jest wiele lokali i dokładnie nie wiadomo, jakie konkretnie spełniają one funkcje, a w żadnym razie nie wynika to z decyzji organów. Natomiast wskazany przez organ przedmiot umowy najmu pozwala na wniosek, że budynek nie ma jednorodnego przeznaczenia, gdyż znajdują się w nim pomieszczenia administracyjne i mieszkalne. Oceny w tym zakresie nie zmienia fakt, że decyzją Starosty S. z "[...]" r. nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowy lokal, zostały oddane w trwały zarząd Komendy Powiatowej PSP w B. z przeznaczeniem na wykonywanie zadań służbowych. Istotne jest to, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie poszczególnych lokali i jakie one pełnią funkcję. Z pewnością zaś nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, nie podtrzymanym jednak w II instancji, że teren jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, na którym posadowiony jest budynek, stanowi teren zamknięty. Reasumując, organy nie wykazały, że wobec skarżącego zaszła przesłanka z art. 83 ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, umożliwiająca nałożenie obowiązku zwolnienia kwatery tymczasowej, gdyż nawet nie uprawdopodobniły, że zajmowany przez skarżącego lokal stanowi kwaterę tymczasową. Nie przeprowadziły w tym zakresie wystarczającego postępowania wyjaśniającego, także nie dokonały niezbędnej analizy zajmowanych lokali w budynku, w którym znajduje się lokal zamieszkiwany przez skarżącego. Nie odniesiono się również, w kontekście zakwalifikowania spornego lokalu jako kwatery tymczasowej, do faktu zamieszkiwania w lokalu przez skarżącego i jego rodzinę przez około 26 lat, przez co lokal ten zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe. Niezrozumiałe jest ponadto, przy kwalifikacji lokalu jako kwatery tymczasowej zaspokajającej bieżące potrzeby "czynnego" funkcjonariusza, dlaczego taka decyzja została wydana bezpośrednio od przejścia funkcjonariusza na emeryturę. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie czyni zadość wymogom prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ winien mieć na względzie, że ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd w pkt. I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).