II SA/Ol 124/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z 10 grudnia 2025 r., nr SKO.73.194.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ"), działając na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), odmówiło K.S. (dalej: "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Burmistrza Lidzbarka z dnia 3 marca 2025 r., nr 18/2025, w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznych [...] o mocy do 36 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie oznaczonych działek, doręczona została skarżącemu 6 marca 2025 r. W dniu 21 marca 2025 r. skarżący wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wyjaśnił, że pocztę odebrała sąsiadka W. S., gdyż on przebywał na urlopie. Wobec powzięcia wątpliwości co do daty ustania przeszkód do złożenia odwołania, Kolegium wezwało skarżącego do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi wpłynęło do Kolegium niepodpisane pismo, oznaczone: "S. K. dnia 29.07.2025", zawierające oświadczenie, że w terminie od 02.06 do 20.06.2025 r. skarżący przebywał w gospodarstwie wiejskim. Kolejnym pismem z 1 października 2025 r. Kolegium wezwało skarżącego do wykazania, że w marcu 2025 r. przebywał na urlopie oraz do wskazania daty, w jakiej ustały przeszkody do złożenia odwołania. Dodatkowo wezwano skarżącego do podpisania własnoręcznie pisma z 29 lipca 2025 r. Przedmiotowa korespondencja powróciła z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, nie odpowiedział bowiem na wezwania. Podkreślono, że przeszkoda do złożenia odwołania w terminie winna być od strony niezależna, nagła i w szczególności nie do przewidzenia oraz istnieć przez cały czas biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Tym samym argumentacja wskazująca na urlop nie może być uznana za trafną. Zwłaszcza, że wnioskodawca sam przyznał, że przebywał na urlopie "od 02.06 do 20.06.2025". Kolegium podniosło, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury. Nawet przebywanie na wypoczynku nie może być wystarczającym powodem dla uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione. Uprawdopodobnienie nie jest gołosłownym podaniem przez stronę przyczyny niezachowania terminu i powinno dawać wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została doręczona 6 marca 2025 r. i odwołujący nie musiał zwlekać do ostatniego dnia z jej zaskarżeniem. Istotny przy tym pozostaje fakt, że skarżący w żadnej mierze nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Natomiast wskazana okoliczność błędnego doręczenia decyzji do rąk sąsiadki nie jest okolicznością pozwalającą na przywrócenie terminu. Kolegium podniosło, że w świetle orzecznictwa doręczenie zastępcze jest skuteczne jeżeli spełnione są następujące przesłanki: adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczenia, pismo zostało przyjęte ze pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja została doręczona dorosłej sąsiadce skarżącego, która posiada to samo nazwisko co on i podjęła się oddania mu korespondencji, Kolegium stwierdziło, że doręczenie było skuteczne, stosownie do art. 43 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i stwierdzenie, że doręczenie decyzji organu I instancji było nieskuteczne. Skarżący zarzucił Kolegium błędne przyjęcie, że decyzja została skutecznie doręczona "dorosłej sąsiadce" o zbieżnym nazwisku, w trybie art. 43 k.p.a. Oświadczył, że w rzeczywistości przesyłka została wydana osobie obcej, niebędącej jego domownikiem, nieupoważnionej do odbioru korespondencji, na skutek rażącego błędu listonosza. Co więcej, przesyłka została przekazana skarżącemu z opóźnieniem, już po upływie terminu do wniesienia odwołania, co w sposób obiektywny pozbawiło go możliwości zachowania terminu procesowego. Nie została spełniona kluczowa przesłanka doręczenia zastępczego, tj. realne "podjęcie się oddania pisma adresatowi". Przekazanie pisma po terminie wyklucza uznanie doręczenia za skuteczne i nie może wywoływać skutków procesowych w postaci rozpoczęcia biegu terminu. Skarżący podał, że Poczta Polska oraz Urząd Gminy w przedłożonych przez niego pismach potwierdzili, że doszło do pomyłki doręczyciela oraz naruszenia procedur doręczeniowych, a wobec listonosza zostały wyciągnięte konsekwencje służbowe (nagana). Mimo przedstawienia tych dowodów Kolegium bezpodstawnie stwierdziło, że skarżący otrzymał przesyłkę, czym rażąco naruszono zasady z art. 7 i 8 k.p.a. Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, że skarżący nie dołożył należytej staranności w sprawie, co stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu. Ponadto ewentualne wątpliwości co do okoliczności doręczenia nie mogą być w sposób zastępczy "załatwiane" poprzez przywrócenie terminu. Organ wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Pozostaje zgodzić się ze skarżącym, że nie doszło do skutecznego doręczenia mu decyzji organu I instancji, choć z innych przyczyn niż podniesione zostały w skardze. Niemniej jednak w tej sprawie nie rozpoczął się wobec skarżącego bieg terminu do wniesienia odwołania we wskazanej dacie, a w konsekwencji nie można było uznać, że doszło do uchybienia terminu. Z tego względu wniosek skarżącego o przywrócenie terminu należało uznać za bezprzedmiotowy, gdyż nie było podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu, który nie został uchybiony. Wbrew stanowisku Kolegium kwestia skuteczności doręczenia ma zasadnicze znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu może bowiem dotyczyć tylko czynności uchybionej. Na przykład w procedurze sądowoadministracyjnej na podstawie art. 88 p.p.s.a podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, gdy została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OZ 58/10; z 12 września 2023 r., sygn. akt II OZ 498/23). W procedurze administracyjnej nie ma wprawdzie przepisu pozwalającego na odrzucenie wniosku w sytuacji braku uchybienia terminu, ale oczywistym też pozostaje, że brak jest podstaw do orzekania o przywróceniu terminu, który nie został uchybiony. W wyroku z 8 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1311/24 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro nie doszło do uchybienia terminu, brak było podstaw do analizowania kwestii jego przywrócenia. Wniosek w tym przedmiocie był zbędny. W pierwszej kolejności uwzględnić należy okoliczność, że doręczenie można uznać za skuteczne tylko, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w k.p.a. Jeśli nie zachowano wymogów przewidzianych w art. 39 - art. 49 k.p.a. należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane. Zasadą określoną w art. 42 § 1 k.p.a. pozostaje, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie nieobecności adresata w mieszkaniu ustawodawca przewidział w art. 43 k.p.a. tzw. doręczenie zastępcze. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepis ten wprowadza domniemanie doręczenia przesyłki adresatowi w dacie pokwitowania odbioru korespondencji, ale w przypadku wypełnienia warunków określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że miał zastosowanie tryb zastępczy z art. 43 k.p.a. i doręczenie zostało skutecznie dokonane, gdyż nastąpiło do rąk dorosłej sąsiadki o tym samym nazwisku co skarżącego, która podjęła się oddania mu korespondencji. Stanowisko organu o skuteczności doręczenia nie jest zasadne, gdyż akta sprawy potwierdzają, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 43 k.p.a. uprawniające do przyjęcia domniemania doręczenia. W przypadku doręczenia przesyłki poleconej sąsiadowi przepis ten jednoznacznie wymaga, aby o doręczeniu pisma sąsiadowi zawiadomić adresata przez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W niniejszej sprawie nie udokumentowano podjęcia takiego działania przez doręczyciela i w ogóle nie było mowy o takich czynnościach. W aktach sprawy znajduje się "żółte" potwierdzenie odbioru przesyłki (k.134 akt administracyjnych), na którym widnieje jedynie podpis odbiorcy: "S. W.", bez wskazania kim jest ta osoba wobec adresata przesyłki. W dokumencie brak jest jakichkolwiek adnotacji wskazujących na wypełnienie pozostałych obowiązków określonych w art. 43 k.p.a. Do wniosku o przywrócenie terminu skarżący załączył zaś wydruk elektroniczny z systemu Poczty Polskiej S.A., w którym zapisano, że list polecony ekonomiczny odebrała w dniu 6 marca 2025 r. W. S. - pełnoletni domownik (k. 146 akt administracyjnych). Wbrew twierdzeniu skarżącego w aktach sprawy nie ma żadnych innych pism przedkładanych przez niego, na które powołuje się w skardze, a z których wynikać miałyby potwierdzone przez Pocztę Polską S.A. lub Urzędu Gminy okoliczności doręczenia. Przy czym ustaleniu, że W. S. to dorosły domownik skarżącego, przeczą pisemne wyjaśnienia M. S. (k. 176 akt administracyjnych), która też była stroną postępowania, ale zamieszkuje pod innym adresem niż skarżący – w [...]. Adresowaną do niej przesyłkę z decyzją organu I instancji odebrała również W. S. w dniu 6 marca 2025 r. (k. 132 akt administracyjnych). M. S., w wykonaniu wezwania Kolegium, wyjaśniła, że W. S. jest jej córką i dorosłym domownikiem, zamieszkałym pod adresem [...]. Zasadnie więc Kolegium przyjęło, że przesyłkę adresowaną do skarżącego odebrała dorosła sąsiadka. W takiej sytuacji dla oceny prawidłowości doręczenia nie miała znaczenia zbieżność nazwisk. Skoro doręczenie nastąpiło dorosłej sąsiadce, to dla skuteczności doręczenia powinien jeszcze zostać dopełniony obowiązek informacyjny. Zaniechanie zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi przez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i utrwalony pozostaje pogląd, zgodnie z którym uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia przewidzianego w przepisach powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. (zob. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, CBOSA). W wyroku z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 733/14, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile podjęcie się doręczenia przesyłki adresatowi przez osobę, której doręczono zastępczo przesyłkę nie musi być potwierdzone na piśmie (postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07, CBOSA), to konieczną informacją, która winna zostać zawarta na pokwitowaniu odbioru jest wskazanie czy osoba odbierająca przesyłkę, która nie jest jej adresatem, jest dorosłym domownikiem, sąsiadem, czy dozorcą domu, ponieważ przy doręczeniu pism do rąk sąsiada lub dozorcy, ustawodawca wprowadził dodatkowy wymóg, tj. umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania, zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu. Dlatego też koniecznym jest, by formularz zwrotnego poświadczenia odbioru korespondencji zawierał, tak informację o tym, którą z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. jest odbierający przesyłkę, a nadto, w przypadku, kiedy jest nim sąsiad lub dozorca, by formularz ten zawierał informację czy zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Niespełnienie powyższych wymogów powoduje bezskuteczność doręczenia pisma (por. też wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK1617/10; CBOSA). W wyroku z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3834/21, CBOSA, NSA podkreślił, że istotne jest, że doręczenie przesyłki sąsiadowi pociąga za sobą automatycznie skutki odbioru dla adresata, co oznacza, że wszelkie odstępstwa od ścisłego przestrzegania zasad co do analizowanego doręczenia zastępczego są niedozwolone. Przesądzenie o statusie odbiorcy jako sąsiada skarżącego determinuje czynności wymienione w zdaniu drugim art. 43 k.p.a., tj. pozostawienie adresatowi - skarżącemu powiadomienia, we wskazanych w przepisie miejscach, o doręczeniu pisma sąsiadowi. W wyroku z 27 kwietnia 2020, sygn. akt I OSK 4164/18, publ. w CBOSA, NSA wyjaśnił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że wszelkie domniemania w obrębie art. 43 mają charakter wzruszalny, tj. można je obalić i to w postępowaniu administracyjnym wszelkimi dowodami (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 111/10, 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 916/14, z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II FSK 727/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1565/16, (CBOSA), J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 299). Zatem zarówno data, jak i osoba odbierająca, a także dalsze kwestie, mogą być objęte podstępowaniem dowodowym, prowadzonym wedle reguł zawartych w k.p.a. Wskazanie faktów mających obalić te domniemania spoczywa na stronie. Przy czym nie ma znaczenia, na jakim etapie strona wskaże na wadliwość domniemania. Jeżeli strona wskazuje na wadliwość doręczenia, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie rozbieżności. W niniejszej sprawie, skoro organ potwierdził, że przesyłkę odebrała dorosła sąsiadka, to o braku skuteczności doręczenia przesądził brak wypełnienia obowiązku informacyjnego w postaci pozostawienia zawiadomienia skarżącemu w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącego wyjaśnić pozostaje, że adresat nie musi wyrażać zgody na odbieranie korespondencji przez osoby wymienione w art. 43 k.p.a. (por. postanowienia NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I FZ 331/08 i 15 września 2015 r. sygn. akt II OZ 833/15). Istotne jest natomiast zobowiązanie się przez osobę odbierającą korespondencję do przekazania jej adresatowi. Zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. W judykaturze jednolicie wskazuje się na brak podstaw do wywodzenia z przepisu art. 43 k.p.a. obowiązku złożenia przez osobę podejmującą korespondencję oświadczenia, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Przyjmuje się, że jeżeli osoba wymieniona w art. 43 k.p.a. nie odmawia przyjęcia przesyłki, to tym samym zobowiązuje się do doręczenia przesyłki adresatowi. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2208/16 oraz 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, CBOSA). Również w wyrokach z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 916/14 i z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2413/14, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez odbierającego korespondencję pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi, jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego uregulowania nie wynika również, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. W wyroku z 30 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1299/22, CBOSA, NSA też zauważył, że określony w omawianym przepisie art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone. Na skutek domniemania bieg zawitego terminu rozpoczyna się od momentu podjęcia korespondencji przez osoby wymienione w art. 43 k.p.a., niezależnie od tego, kiedy faktycznie do przekazania korespondencji doszło adresatowi, pod warunkiem jednak spełnienia wszystkich wymogów zastrzeżonych w art. 43 k.p.a. i braku obalenia domniemania. Reasumując, organ powinien mieć na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego doręczenia. Wobec stwierdzonej wadliwości doręczenia należy uznać oświadczenie skarżącego, że decyzję organu I instancji z 3 marca 2025 r. otrzymał 20 marca 2025 r., a odwołanie wniósł 21 marca 2025 r., czyli w terminie. Z tej przyczyny wniosek o przywrócenie terminu należało uznać za bezprzedmiotowy, gdyż nie było w ogóle podstaw do zastosowania art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu, mimo niezłożenia przez stronę takiego wniosku.