II SA/Ol 1060/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej A. M.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku W.S. (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.M. (dalej jako: "skarżąca"), podnosząc, że przedmiotowa rozbudowa nie spełnia warunków urbanistycznych, które zostały wymienione w tej decyzji. Inwestycja jest prowadzona zbyt blisko granicy z jej działką, co powoduje m.in. duże zacienienie jej posesji oraz uniemożliwia wykorzystanie w pełni terenu posesji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 11 września 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesu osób trzecich, nie odnosi się do kwestii technicznych usytuowania obiektu, nie rozstrzyga spraw związanych z przesłanianiem, posadowieniem, rozwiązaniami technicznymi odprowadzania wód opadowych. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji odnosząc się do odwołania, Kolegium wskazało, że warunki związane z usytuowaniem obiektu będą badane przez właściwy organ dopiero w tym postępowaniu. W dalszej kolejności zauważyło, że wobec braku innych zarzutów odwołania, oceniło przebieg i ustalenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wskazało, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i opisało jego przebieg. Zauważyło, że decyzja pozytywnie rozstrzygająca wniosek została wydana na podstawie przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji, w wyniku czego organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały łącznie warunki wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako: "u.p.z.p."). Kolegium wskazało, że odstępuje od ponownego cytowania i omawiania warunków wymienionych w tym przepisie, gdyż nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń i oceny organu I instancji. Zauważyło, że przedstawiło zagadnienia związane z istotą i uwarunkowaniami decyzji o warunkach zabudowy, a także odniosło się do treści odwołania i w tym stanie rzeczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła skarżąca, wnosząc o jej zmianę, ewentualnie o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że w postępowaniu należy w pierwszej kolejności ustalić krąg stron tego postępowania. Pomimo tego, że Kolegium zauważyło, że akta sprawy nie zawierają wykazu stron, a jedynie adnotację o działkach sąsiednich oraz o tym, że powiadomione zostały strony postępowania, nie przeprowadziło własnych ustaleń w tym zakresie, poprzestając na daniu wiary tej informacji. W aktach przekazanych Kolegium brak jest dowodu na to, komu konkretnie doręczano pisma w sprawie. Należy zatem ustalić, czy były to wszystkie osoby zainteresowane wynikiem postępowania. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi bowiem naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), skutkujące wadliwością decyzji. Skarżąca podniosła, że w żadnej decyzji nie znajduje również zapisu, który w sposób jednoznaczny przesądziłby o tym, że teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to jest podstawa ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. Stwierdziła ponadto, że niezrozumiałe jest, na czym polegać ma nowa inwestycja. Planowana nadbudowa może według obowiązujących przepisów dotyczyć bowiem tylko jednej dodatkowej kondygnacji. Z kolei zgodnie z warunkami zabudowy mogą być tylko dwie kondygnacje nadziemne i tyle jest ich obecnie. Podniosła również, że "Wyniki analizy Część tekstowa" zawierają w punkcie 1.3 dotyczącym sąsiedztwa informację o tym, że budynki nie tworzą charakterystycznej linii zabudowy i nie mają zbliżonych gabarytów. Nie jest to natomiast zgodne z rzeczywistością, w tym zwłaszcza z mapą stanowiącą załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, na której wyraźnie widać, że budynki mieszkalne są posadowione w konkretnej linii zabudowy, po obu stronach ulicy, aczkolwiek budowane były według dwóch różnych projektów. Inną kwestią jest to, że budynki gospodarcze budowano następnie w sposób w zasadzie dowolny, później zmieniając niejednokrotnie ich charakter na mieszkalny. Pomimo podjętych prób ustalenia, nie wiadomo, kiedy i na jakiej podstawie dokonano zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego inwestora na budynek mieszkalny. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie wybudowano budynek, który ma być obecnie rozbudowywany, przy granicy z jej działką. Skarżąca uważa zatem, że naruszeniem prawa jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, który miał być budynkiem gospodarczym. Podniosła również, że Kolegium pominęło całkowicie zarzut dotyczący nadmiernego zacienienia jej posesji, zaś odległość budynku inwestora od granicy to zaledwie kilka centymetrów. Obawia się rozpoczęcia budowy w oparciu decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego argumentację o sprawdzeniu tych wymagań na dalszym etapie procesu budowlanego uważa za nietrafioną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron oraz zapewnienia im możliwości realizacji uprawnień procesowych. Przyznało, że w aktach organu I instancji brakuje wykazu stron, lecz wskazało, że w postępowaniu odwoławczym został sporządzony ten wykaz z uwzględnieniem informacji o działkach oraz danych osobowych i adresowych osób, którym były doręczane zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz decyzja pierwszoinstancyjna. Podmioty te zostały poinformowane również o wniesieniu odwołania. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że istnienie aktualnego planu miejscowego wyłączyłoby konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliło również, że przedmiotem postępowania jest inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i tylko taki budynek, legalnie usytuowany, mógł być przedmiotem decyzji. W pozostałym zakresie Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodało, że poza jego kompetencjami pozostaje interpretacja przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz wypowiadanie się o rodzajach obowiązków inwestora (pozwolenie, zgłoszenie) w procesie budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, Sąd stwierdził, że podjęte przez te organy decyzje dotknięte są naruszeniami prawa, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie zdecydowały o tym podniesione w niej zarzuty. Na wstępie zauważyć należy, że podstawowe znaczenie dla kształtowania polityki przestrzennej ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. W przypadku braku tego aktu prawa miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji. Nawiązując do zarzutów skargi, zauważyć należy, że w świetle art. 3 u.p.z.p. co do zasady kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a to oznacza, że organy gminy posiadają niezbędną wiedzę na temat obowiązujących na danym terenie planów miejscowych i ich zasięgu. Dodać również należy, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a to pozwala każdemu sprawdzić, czy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku braku tego planu. W warunkach niniejszej sprawy nie ma podstaw by twierdzić, że mamy do czynienia z odmienną sytuacją. W dalszej kolejności zauważyć należy, że w świetle art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i w zakresie przedmiotu inwestycji wniosek ten nie był przez niego modyfikowany w toku postępowania. Tak określony zakres wniosku powinien zatem determinować działania organu I instancji i zakres podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczętej na wniosek jest bowiem wnioskodawca. Organ I instancji w wyniku rozpoznania wniosku inwestora ustalił natomiast warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego", rozszerzając tym samym zakres rozstrzygnięcia poza zakres wniosku. Wyjście poza granice sprawy zakreślonej żądaniem inwestora, co oznacza w istocie działanie z urzędu, stanowi naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, które nie dostrzegło wskazanego naruszenia prawa, a które miało widoczny wpływ na wynik sprawy. Równie istotne jak ustalenie zakresu żądania jest ustalenie kręgu stron postępowania wszczętego na wniosek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony musi być oceniany przez pryzmat art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym określonej osoby przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W niniejszej sprawie Kolegium dostrzegło, że w aktach administracyjnych I instancji brakuje wykazu stron, lecz jak wynika z tych akt (zwrotnych potwierdzeń odbioru) w toku postępowania wszelka korespondencja (zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz decyzja pierwszoinstancyjna) kierowana była do określonego kręgu podmiotów - właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Jak wynika z akt administracyjnych II instancji i na co zwróciło uwagę także Kolegium w odpowiedzi na skargę, uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym, w toku którego został sporządzony wykaz stron (stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji). Podmioty objęte wykazem zostały poinformowane o wniesieniu odwołania, została im również doręczona decyzja Kolegium. Nie doszło zatem do naruszenia zasady zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania skarżącej. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że kwestie związane z ochroną interesu osób trzecich w zakresie, w jakim objęte są przepisami prawa budowlanego, nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Kwestie dotyczące spełnienia szczegółowych wymogów w zakresie usytuowania nadbudowy i zacienienia działki sąsiedniej nie mogły być tym samym przedmiotem oceny na tym etapie procesu inwestycyjnego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, co też nastąpiło w decyzji organu I instancji poprzez określenie w niej warunków dotyczących koniecznej zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego w zakresie zacienienia i przysłaniania (pkt 1 ppkt 2) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich co do jej zgodności z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (pkt 4). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna przez pryzmat spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie łącznego spełnienia tych przesłanek przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z uwagi na spełnienie tych wymogów. Kolegium, poprzestając na przedstawieniu przebiegu postępowania wskazało, że odstępuje od ponownego cytowania i omawiania warunków wymienionych we wskazanym wyżej przepisie, gdyż nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń i oceny organu I instancji. Doszło tym samym do naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Postępowanie dwuinstancyjne wymaga przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, co oznacza, że również w uzasadnieniu decyzji podjętej przez organ odwoławczy powinny znaleźć się rozważania co do rozpoznanej sprawy w jej pełnym aspekcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, poza przedstawieniem przebiegu postępowania i odniesieniem się do zarzutów odwołania, nie wyjaśniło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zweryfikowało analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie zawarło żadnych własnych merytorycznych rozważań na temat spełnienia wymogów uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie podjęło tym samym czynności w kierunku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie do decyzji organu I instancji załączone zostały wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, lecz same wyniki nie mogą stanowić wystarczającej podstawy oceny analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie można przyjąć zatem, że organ odwoławczy dokonał powtórnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności i interpretacji stosownych przepisów prawnych, a to nie pozwala również Sądowi odnieść się do tych ustawowych wymogów, a tym samym też do zastrzeżeń skarżącej dotyczących wyników analizy. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchyli zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ I instancji powinien ustalić rzeczywisty zakres wniosku inwestora, zweryfikować wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o jej pełną treść i odnieść się w tym zakresie do zarzutów skarżącej, będącej stroną postepowania. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.